社科院專家七問房產(chǎn)稅：新政或帶來國家治理風(fēng)險

近日，房地產(chǎn)稅話題又進(jìn)一步升溫。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進(jìn)改革”。這一提法與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的稅收法定的要求是一致的。

房地產(chǎn)稅開征可能遇到的各種問題可望在立法中得到充分的反映并得以解決，這樣推出的房地產(chǎn)稅的社會影響也可能是正面的。不過，房地產(chǎn)稅的開征至少需澄清七大問題。

一問：什么才是改革目標(biāo)所期待的房地產(chǎn)稅？

眼下對于房地產(chǎn)稅究竟是什么，參與討論者的認(rèn)識往往有著極大的分歧。不一樣的“房地產(chǎn)稅”開征難度自然不同，且差異極大。重慶試點的個人住房房產(chǎn)稅是一種類型，上海試點的是一種類型，對商業(yè)地產(chǎn)征收的房產(chǎn)稅則是另一種類型?？墒?，這些都不應(yīng)該是改革目標(biāo)所期待的房地產(chǎn)稅。

房地產(chǎn)稅的開征是在完善地方主體稅體系的背景中提出來的，房地產(chǎn)稅應(yīng)該成為地方稅收入的重要組成部分。這樣的房地產(chǎn)稅必須有充分的稅源，只有對全部房地產(chǎn)普遍開征的房地產(chǎn)稅，才可能實現(xiàn)這個目標(biāo)。

房地產(chǎn)稅的開征不會帶來新的不公平，為征稅所進(jìn)行的房地產(chǎn)價值評估不同于純粹的市場層面上的資產(chǎn)評估。不管是什么性質(zhì)的住房，只要在同一區(qū)域，所享受到的地方公共服務(wù)應(yīng)該是相似的。因此，為征收房地產(chǎn)稅所進(jìn)行的評估可以不用考慮住房的不同產(chǎn)權(quán)屬性，而只要強(qiáng)調(diào)不同房地產(chǎn)所對應(yīng)的地方公共服務(wù)的差異性即可。

與改革目標(biāo)所匹配的房地產(chǎn)稅只能是以房地產(chǎn)評估價為基礎(chǔ)普遍課征的一種稅。免征一套或兩套住房的理由站不住腳。不同住房免征會因為住房價值差異太大而帶來嚴(yán)重的不公平；免征可能導(dǎo)致房地產(chǎn)稅稅源嚴(yán)重不足，特別是某些公共服務(wù)好的房價高的地方，稅源不足問題會表現(xiàn)得更加突出。

二問：國際慣例是中國開征房地產(chǎn)稅的理由嗎？

參考國際慣例，中國可以少走彎路，但國際慣例也不應(yīng)該照單全收。國情仍然是問題的最主要方面。立足國情，尋找到房地產(chǎn)稅在中國存在的邏輯，才是最應(yīng)該解決的問題。

中國城鎮(zhèn)土地國家所有，這是諸多開征房地產(chǎn)稅國家所不同的?？墒?，事實上，不管是稅收收入，還是國有土地收入，進(jìn)入的都是政府口袋，而且國有土地收入，有相當(dāng)部分用于地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，與房地產(chǎn)稅的用途有很多類似。二者怎么能夠分開考慮呢？

有人會以中國香港地區(qū)為理由，說明土地公有仍然可以開征房地產(chǎn)稅?？墒?，主張這個理由的人不要忽視一個事實，香港地區(qū)可是沒有像我們這樣的增值稅和消費稅，而且，增值稅收入占全國稅收收入的40%以上。一個社會所能承載的宏觀稅負(fù)是有限的。

在國際上，房地產(chǎn)價值如何評估，同樣充滿了爭議，評估方法爭議的背后是利益之爭，最終給出的方案是各方妥協(xié)的結(jié)果，但是豐富多彩的經(jīng)驗可以為中國提供參考。當(dāng)前中國開征房地產(chǎn)稅的難題不在技術(shù)上，因為各國各地已有許多做法可供借鑒，無非是選擇哪種做法更適合國情的問題，無非是技術(shù)引進(jìn)之后如何消化和吸收的問題。

三問：房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)房價符合社會公眾的真正預(yù)期嗎？

最近一年來，一線城市此次兇猛的房價上漲，增加了房地產(chǎn)市場的調(diào)控難度，也讓房地產(chǎn)市場危機(jī)風(fēng)險全面上升。有人希望能用房地產(chǎn)稅來調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場，但如果購房者數(shù)量不減少，新增的稅只會轉(zhuǎn)嫁出去。

假設(shè)以最高3%的房地產(chǎn)稅率來計算，只要房價一年能漲10%，就足以彌補(bǔ)業(yè)主持有住房的按揭費用和房地產(chǎn)稅成本。這樣的房地產(chǎn)稅是不太可能促進(jìn)房價下跌的。

現(xiàn)實中，我們更要提防的是另一個方向。時下的一二線城市的房地產(chǎn)市場火熱現(xiàn)象不具有可持續(xù)性，風(fēng)險很大，房價有內(nèi)在的下調(diào)動力。

如果房價下調(diào)，那么新增的房地產(chǎn)稅，就可能成為壓倒房地產(chǎn)市場的最后一根稻草。一旦房地產(chǎn)市場有了風(fēng)吹草動，新增的房地產(chǎn)稅就會作為一個外生因素，對房地產(chǎn)市場造成強(qiáng)烈的沖擊。行為經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的發(fā)生，使得通常情況下的所謂理性計算失效。這樣，希冀以房地產(chǎn)稅來調(diào)節(jié)房價，只會緣木求魚，搞不好還會釀成大禍。

四問：房地產(chǎn)能夠再承受多少稅負(fù)？

個人在購買住房的環(huán)節(jié)實際上支付了大量由開發(fā)商代付的稅費基金（或稱廣義稅負(fù)），造成了不少人認(rèn)為住房持有環(huán)節(jié)應(yīng)該課稅。稅負(fù)空間是有限的，既然在購買環(huán)節(jié)已經(jīng)承擔(dān)了較重的稅負(fù)，那么再指望在持有環(huán)節(jié)仍要支付數(shù)額不小的房地產(chǎn)稅，這顯然是不合理的。

中國五個只與房地產(chǎn)聯(lián)系的稅種，即房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅和耕地占用稅之和可以為房地產(chǎn)承擔(dān)的稅負(fù)提供一個直觀的認(rèn)識。2011-2015年，五稅之和分別為8228.45億元、10127.99億元、12246.43億元、13818.69億元和16581.72億元。這五年，五稅之和占全國稅收總收入之比分別為9.17%、10.07%、11.05%、11.60%和13.27%。房地產(chǎn)五稅之和占全國稅收收入之比與美國房地產(chǎn)稅占全國稅收收入之比大致相當(dāng)。如果認(rèn)為稅負(fù)有一定規(guī)律的話，這當(dāng)引起我們充分的重視。

實際上，中國營業(yè)稅（現(xiàn)在改為增值稅）和企業(yè)所得稅收入中的相當(dāng)部分來自房地產(chǎn)。土地收入同樣構(gòu)成廣義宏觀稅負(fù)的一部分，土地收入遠(yuǎn)大于五稅之和。來自房地產(chǎn)的廣義稅負(fù)問題決不能小覷。這還是少算了多種來自房地產(chǎn)的稅費基金的結(jié)果。

房地產(chǎn)稅負(fù)重的結(jié)果是房價高企，房地產(chǎn)吞噬實體經(jīng)濟(jì)利潤，妨礙中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。沖破房地產(chǎn)高企價格約束的電商行業(yè)得到快速的發(fā)展就是一鮮活的例子?？墒牵钟卸嗌傩袠I(yè)可以這樣呢？

房地產(chǎn)稅開展要平穩(wěn)，就必須做到購買環(huán)節(jié)已經(jīng)繳納的稅負(fù)可以平移。也就是說，繳納過的稅負(fù)應(yīng)該算數(shù)，否則，重復(fù)征稅問題就會很突出，影響稅收的公平目標(biāo)的實現(xiàn)。

五問：地方政府可支配財力就一定要靠房地產(chǎn)稅嗎？

中國廣義宏觀稅負(fù)在世界上大約處于中等偏上的水平。目前，中國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時刻，決策層正在致力于降低宏觀稅負(fù)。在這樣的背景下，在原有稅收體系之外，還要加征房地產(chǎn)稅，只會與“降低宏觀稅負(fù)”的目標(biāo)背道而馳。

需要認(rèn)真思考的是，在缺少房地產(chǎn)稅的條件下，地方政府可支配財力來自何方？土地收入是地方最重要的可支配財力來源之一。這個格局至少目前沒有變化。營業(yè)稅收入曾經(jīng)是地方最重要的稅收收入。營改增全面試點之后，增值稅中央和地方共享比例的調(diào)整，在很大程度上也維持了地方政府可支配財力格局。因此，僅僅從獲取地方可支配財力來看，房地產(chǎn)稅開征沒有充分的理由。

從現(xiàn)實來看，進(jìn)一步規(guī)范中央和地方財政關(guān)系，在事權(quán)和支出責(zé)任更加匹配的前提之下，通過現(xiàn)有的財力資源在不同層級政府之間的優(yōu)化配置，就可以解決好地方政府可支配財力問題，而不必另外開征新的稅種。

增值稅和消費稅中央和地方共享是現(xiàn)實的選擇。讓地方享有更多的收入比例，再加上財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善，就可以解決地方可支配財力不足的問題。至于有人擔(dān)心的地方政府多拿增值稅和消費稅，會導(dǎo)致市場扭曲問題，則應(yīng)通過政府職能的優(yōu)化來解決。只要政府和市場之間的界限清楚，政府做政府該做的事，充分釋放市場在資源配置中的活力，那么這一問題是能夠得到解決的。

六問：房地產(chǎn)稅需要進(jìn)一步試點嗎？

房地產(chǎn)稅的開征涉及面廣，改革應(yīng)該將重心放在房地產(chǎn)稅制方案的設(shè)計上。所有可能遇到的問題，應(yīng)該在方案設(shè)計中得到充分的考慮。對個人住房征收房地產(chǎn)稅，對中國是新鮮事，需要評估各種可能的風(fēng)險，對不會產(chǎn)生現(xiàn)金流的房地產(chǎn)進(jìn)行課稅尤其困難。

關(guān)系國計民生的房地產(chǎn)稅制建設(shè)大業(yè)，容不得一點閃失。在未來正確的事，至少在現(xiàn)實，還需要保持必要的謹(jǐn)慎，謹(jǐn)慎不等于房地稅改革的拖延，謹(jǐn)慎只是為了讓改革方案更加務(wù)實。那些在局部地區(qū)進(jìn)一步試點房地產(chǎn)稅的建議也要慎重。試點只是為沒把握的事而為，房地產(chǎn)稅開征的效果，實際上已經(jīng)很清楚，就沒必要為試點而試點。

七問：房地產(chǎn)稅開征會有什么樣的國家治理風(fēng)險？

房地產(chǎn)稅開征可能遇到征收不到位的風(fēng)險。房地產(chǎn)稅征收不到位，也會損害政府公信力。為此，需要深入分析原因，是因為納稅人不愿意交稅所致，還是因為交不起稅？

如果是前者，那么就要檢討房地產(chǎn)稅方案到底存在什么問題。房地產(chǎn)稅方案的適用范圍是否合理？房地產(chǎn)稅用于地方公共服務(wù)，如果當(dāng)?shù)毓卜?wù)已經(jīng)很好，那么還有必要征收較多的房地產(chǎn)稅嗎？教育是地方公共服務(wù)的重要內(nèi)容。一些開發(fā)商引入優(yōu)質(zhì)學(xué)校而形成的學(xué)區(qū)房，業(yè)主實際上已經(jīng)通過高房價買單，如果因此還要與其他非學(xué)區(qū)房承受同樣的稅負(fù)，顯然構(gòu)成了重復(fù)負(fù)擔(dān)，是不合理的。這提出了另一個挑戰(zhàn)，即房地產(chǎn)稅在哪個層面統(tǒng)一才是合理的問題。省級行政區(qū)統(tǒng)一不合理，縣級行政區(qū)統(tǒng)一同樣不合理，需要找到房地產(chǎn)稅與地方公共服務(wù)的對接點，選擇適當(dāng)?shù)倪m用范圍。

擁有房地產(chǎn)多的人多納稅，但是房地產(chǎn)稅不能解決貧富差距問題。收入分配問題需要一整套的公共政策體系來解決，社會保障和公共服務(wù)的優(yōu)化可能比稅收更值得重視。在經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型期，國家治理的挑戰(zhàn)本來就比制度穩(wěn)定器要大得多。

房地產(chǎn)稅的開征需要具備什么條件？這是在房地產(chǎn)稅開征之前需要解決好的問題。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。