上海基層治理的兩個關(guān)鍵詞

政府部門能夠調(diào)動的人少了、行政權(quán)力的邊界收縮了，但是責(zé)任卻不見得減輕，各種分配出去的資源也許還需要增加。所以說，改革經(jīng)常不缺共識，只是需要勇氣。上海走出這一步，值得稱許。上?！皟蓵边M(jìn)行時，談到落實階段的一號課題，中央黨校黨建教研部主任王長江教授用了兩個關(guān)鍵詞：勇氣、前衛(wèi)。這兩個詞，可以說非常精煉，也把上海近20年來的基層治理探索，給包容進(jìn)去了。

去年上海市委提出一號課題，要求得拿出讓基層干部“眼前一亮、為之一振”的調(diào)研結(jié)果。這就讓我想起20年前，上海市委和市政府組織的社區(qū)管理和基層政權(quán)建設(shè)調(diào)查研究，當(dāng)時也是規(guī)?？涨埃谡{(diào)查的基礎(chǔ)上，出臺了三個文件，即《關(guān)于加強(qiáng)兩級政府兩級管理意見》、《關(guān)于加強(qiáng)兩級政府三級管理意見》、《關(guān)于加強(qiáng)街道、居委會和社區(qū)管理意見》。

實際上，就是從這個節(jié)點開始，上海開始初步建立了“兩級政府、三級管理”模式。在這之后，其他一些城市逐步仿效上海?？梢哉f，在基層治理的探索上，上海經(jīng)驗的“可復(fù)制、可推廣”是有歷史傳承的。

我們今天說的“小政府、大社會”，上海已經(jīng)在先行創(chuàng)新的道路上，做了20年的工作，從“兩級政府、三級管理”到“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”，始終著眼于夯實基層治理的基礎(chǔ)體制。其中最突出的成果是大力加強(qiáng)了街道辦事處的管理功能。

“三級管理”明確了街道辦事處對地區(qū)性、社會性、群眾性工作負(fù)全面責(zé)任的地位，同時配置了相關(guān)的行政資源，讓街道集中了相當(dāng)一部分權(quán)力，包括：對街道監(jiān)察隊的設(shè)立與領(lǐng)導(dǎo)；組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的公安、工商、稅務(wù)等機(jī)構(gòu)依法支持、配合街道監(jiān)察隊執(zhí)法；甚至有權(quán)對區(qū)政府部門派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人任免、調(diào)動、考核和獎懲提出意見建議；公安派出所負(fù)責(zé)人作為街道黨工委成員，參加街道工作……為了保證街道辦事處能夠充分“管”起來，還適當(dāng)調(diào)整了街道轄區(qū)規(guī)模，增加了人員編制，充實了財力。

作為四級網(wǎng)絡(luò)的居委會組織，也得到了多方面的增強(qiáng)，部分專職干部獲得事業(yè)編制待遇、居委會工作經(jīng)費大幅增加、直選比例不斷提高、社區(qū)聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會等“三會”制度得到推廣，總體而言，上海的居委會建設(shè)水平也位居全國前列。

不過，在社會迅猛發(fā)展與社區(qū)自治成熟之間，速度并沒有完全同步起來。社會結(jié)構(gòu)的急劇變化，使大量的社會管理、社會服務(wù)、社會保障功能從政府和單位中不斷剝離出來，社區(qū)人口總量大大增加，社區(qū)的協(xié)調(diào)和凝聚責(zé)任越來越集中，基層治理的負(fù)荷也越來越大?！敖值馈?、“居委會”這樣的詞匯，逐漸被“社區(qū)”、“社區(qū)居委會”、“物業(yè)”所替代。處于社會轉(zhuǎn)型期的社區(qū)自治與原有的社會管理體制，天然地存在功能與需求不匹配的矛盾。越是基層，就越能感受到這種壓力。

街道辦事處作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，本來只履行一部分行政職能，但在社區(qū)管理中，演變?yōu)榧姓芾?、市場主體、社會管理和社區(qū)服務(wù)于一身的綜合性機(jī)構(gòu)，幾乎包攬了社區(qū)的所有公共事務(wù)。由于政府過于強(qiáng)勢的主導(dǎo)作用，就使得政府機(jī)構(gòu)管理的一些弊端再現(xiàn)于社區(qū)公共管理中。

對于這一點，作為居民自治組織的居委會感受最直接。由于長期以來擔(dān)當(dāng)?shù)男姓由炻毮?，使居委會被行政化、科層化。限于在人員、經(jīng)費、組織方面嚴(yán)重依賴政府，社區(qū)居委會也只能單方面承接政府下放的職能和事務(wù)，社區(qū)和居委不得不把大量時間用來應(yīng)付各級政府部門的行政性要求，以至于超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，居委會的一個圖章要派200多個用處，有的地方不得不掛在墻上讓居民自助敲章。

居委會的行政性功能壓倒了自治功能，這就讓很多社區(qū)自治資源無法得到充分發(fā)揮，許多問題可以自主解決的，卻輾轉(zhuǎn)反復(fù)、遷延時日，小矛盾激化為大沖突，進(jìn)一步虛耗公共行政資源。

值得注意的是，目前的一批居委會干部，梁慧麗、楊如明等一代人，多數(shù)是來自當(dāng)年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的“4050”再就業(yè)群體，他們本身擔(dān)任過管理干部，視野開闊、吃苦耐勞，善于跟上級部門和群眾打交道，正是這一批“老黃?！?，扛起了基層自治的早期轉(zhuǎn)型重任。這一批居委干部已接近退休年齡。有的社區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了青黃不接的局面。工作總要有人來做，加快、加強(qiáng)社區(qū)工作人才隊伍建設(shè)，已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。

要讓居民自治、社區(qū)自治成長起來，就得先改造目前過于行政化的社區(qū)公共管理模式，降低社區(qū)組織參與治理、自主治理的門檻，讓社區(qū)組織得以發(fā)育。在這個過程中，關(guān)鍵是基層治理機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變，從社區(qū)管理向社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)型。上海的改革方案可以說是很具針對性：從切除街道辦事處的招商功能開始，推動其專心一致做好社區(qū)服務(wù)；通過“依法配合行政清單”、“敲圖章清單”來約束行政事務(wù)的泛濫，為居委會在行政上進(jìn)行減負(fù)；提高居委會工作待遇，培育社區(qū)工作者編制隊伍，讓基層治理注入源源活水。

當(dāng)然，其中必然涉及到一些固有格局的變化：政府部門能夠調(diào)動的人少了、行政權(quán)力的邊界收縮了，但是責(zé)任卻不見得減輕，各種分配出去的資源也許還需要增加。所以說，改革經(jīng)常不缺共識，只是需要勇氣。上海走出這一步，值得稱許。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。