PPP收費公路六成夭折 資本、銀行、政府都遭遇了什么？

6月23日，國家審計署向全國人民代表大會常務委員會報告2016年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，其中，關于國家重大政策措施落實跟蹤的審計結(jié)果顯示：抽查20個省的149個政府和社會資本合作收費公路項目中，有91個（占61%）流標或終止。

記者從一位PPP行業(yè)人士了解到，此次審計署審計抽查的20個省149個項目的時間跨度還是比較大的。

“應該以2013年年底為一條分割線，在之前的BT（建設-移交）、BOT（建設-運營-移交）與現(xiàn)在做的PPP在環(huán)境、制度約束上有了很大的不同，其次PPP收費公路從立項到獲得土地手續(xù)，再到政府采購以及正式開工，需要一個比較長的周期。此外，以前對于BT、BOT的理解和現(xiàn)在對于PPP的理解有很大差別，BT和BOT模式在責權利等方面劃分不清。”上述PPP人士對經(jīng)濟觀察報表示。審計署公布的2015年審計結(jié)果就顯示，抽查11個省的172個高速公路建設項目，平均需辦理審批手續(xù)26項、涉及9個部門，審批周期平均為3年半。

一位交通部門人士對記者表示，運營能力、收入回報率、地方財政能力等都可能會成為PPP收費公路流標的原因。

影響因素

在審計署的2016年審計報告公布幾天之后，6月28日，交通部公布了《2016年全國收費公路統(tǒng)計公報》：截至2016年底，全國收費公路里程為17.11萬公里，占公路總里程469.63萬公里的3.6%。在累計建設投資總額中，資本金投入為23518.2億元，舉借債務本金52339.3億元，分別占收費公路累計建設投資總額的31.0%、69.0%。與2015年相比，全國收費公路累計債務性資金投入由47668.8億元增加到52339.3億元，凈增4670.5億元，增長9.8%。

2016年度，全國收費公路通行費總收入為4548.5億元，全國收費公路支出總額為8691.7億元。

上述交通部門人士告訴記者，從投資額和總里程數(shù)來看，每公里的投資額都在不斷加大，此前一公里投資在5000萬元左右，現(xiàn)在平均需要一億元左右，貴的地方會達到3億—4億元，總體來說建設投資越來越大，這也是造成經(jīng)營和收益之間的收支缺口增大的原因。

因為運營收入只能負擔一部分成本，使得現(xiàn)在大多數(shù)收費公路都是財政可行性缺口補貼項目（使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助）。

在成本之外，另一個十分重要的因素便是客流預測不確定性太高，這對于項目雙方風險都很大，特別是社會投資人。有些收費公路的客流量是預估出來的，可能跟實際客流量相差很大。

而從參與收費公路項目的社會資本方來看，由于收費公路投資量通常十分巨大，真正能參與進來的多數(shù)都是央企。當然，收費公路投資中對地域和回報率還是有要求的，比如北上廣深和云貴地區(qū)的項目在回報率上就會有不同要求，要充分考慮地方財政的財力一級風險承受能力。“地方財政收入情況，也會成為收費公路項目流標的一個因素，最典型的就是PPP全部項目預算不能超過地方預算的10%，這就考驗財力能不能夠支撐缺口補貼。地方政府信譽也可能成為流標的因素，有一種情況就是，有央企幾年前在地方做BT的錢還沒收回來，現(xiàn)在又參與PPP項目。”上述PPP行業(yè)人士說。

2015年4月，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作項目財政可承受能力論證指引》，明確每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。這一舉措把PPP項目財政支出資金納入預算，對地方政府形成了硬約束，從而吸引社會資本投資基礎設施項目。

上述PPP行業(yè)人士告訴記者，收費公路項目自身條件不合適確實容易導致流標，而參與的社會資本對投資項目的預估跟地方政府的測算會出現(xiàn)不小偏差，有的項目建成后收益達不到預期。比較典型的就是對收費公路流量的測算，比如地方政府的預測是每天可以通行3萬輛車，實際通常很難達到。“有些項目的終止，是由于社會資本與地方政府關系良好，所以對項目的前期準備工作不足，導致拿下項目之后，政府、社會資本會再談條件，這個時候談不攏就可能臨時終止。還有一種情況就是，提供融資的金融機構發(fā)現(xiàn)項目存在風險也會終止，中部某省遇到過幾個這樣的項目。”上述PPP人士告訴經(jīng)濟觀察報。

如何操作

一位PPP項目專家表示，收費公路是否流標，主要看政府的風險分配，要讓社會資本對投資回報有一個合理的預期。

他給記者舉了一個例子，現(xiàn)在政府修一個收費公路，風險分擔不足，預測每天通行3萬輛車，并且政府對流量沒有保障，社會資本誰敢來投資？

上述PPP行業(yè)人士告訴記者，上一條收費公路要設計幾條車道，需要先做流量預測，車的流量預測決定了是修一條雙向量車道的路，還是雙向四車道的收費公路。同樣修一條路，流量測算在1—2萬量，但是走一萬輛車和兩萬輛車對財務成本影響還是很大的，這就要測算通行多少輛車才會達到社會資本的回報，比如通行一萬輛車是虧，1萬5千輛車微利，兩萬輛車賺錢。

在預估車流量之后，再確定修一條什么等級的收費公路，這就可以確定基本投資額度，運營的成本也能隨之確定。投資和維護成本確定后，還要考慮設定收費站，在哪里開設出口，其實在測算流量的時候，就已經(jīng)差不多確定收費站的位置。

“但是這些都是政府測算的，還需要社會資本也就是投資人的認可。社會資本對于政府的測算需要一個認可的過程，特別是政府為了修路，有動機將流量夸大。”上述PPP行業(yè)人士說。

因此，對于社會資本來說，收費公路項目的流量預測是衡量日后能否盈利的非常重要的指標。“還是以上面的例子為例，若是不夠1萬5千輛車，政府可以將差額補足，超過預測還可以回收。但是很多地方政府不做這樣的安排，這就導致了社會資本對一些收費公路項目信心不足，所以在風險安排上，需要共同合理的風險分擔。”上述PPP行業(yè)人士告訴經(jīng)濟觀察報，流量的時間差問題十分突出，地方政府可能考慮的是長期目標，而投資人更多考慮的是近期回報。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。