政府投融資提質增效的路徑選擇

在經(jīng)濟新常態(tài)下，政府投融資仍然是區(qū)域增長拉動力之一，但如何實現(xiàn)轉型、提質增效則是現(xiàn)實新問題。我們在調研基礎上，汲取外地經(jīng)驗，認為安徽應活用各級政府預算穩(wěn)定基金，鼓勵引導搭建各類新型要素交易平臺，帶動企業(yè)和資金聚集，在有效防范財政風險的前提下實現(xiàn)提質增效。

一、政府投融資提質增效的必要性

目前安徽政府投融資呈現(xiàn)如下狀況：（1）固定資產(chǎn)投資增速和投資效果系數(shù)“雙降”。2010年-2014年，全省固定資產(chǎn)投資規(guī)模雖增至2.13萬億元，但增速逐年下降，由2010年的33.6%降至2014年的16.5%；同時，投資效果系數(shù)，即每單位固定資產(chǎn)投資帶來GDP的增加值，也呈快速下降趨勢，由2011年的23%降至2014年的8.5%。（2）政府投融資增長可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。2010年到2014年，由3061億元增至6575億元，保持年均20%的增速，但在經(jīng)濟新常態(tài)下，隨著“去杠桿化”約束機制變化，土地出讓金的市場因素基本面變化，財政收入增速下滑，還本付息的壓力增大，過去依靠負債投融資規(guī)模擴張模式面臨壓力。分析揭示，安徽省的財政收入與政府公共投資支出間存在長期穩(wěn)定關系，而且財政收入增長導致公共投資支出增長，但公共投資支出的增長卻不一定導致財政收入增長，這表明當前政府公共投融資的收益難以內化于政府財政收入，將進一步制約著政府公共投融資的可持續(xù)性增長。（3）投資“洼地”和新興產(chǎn)業(yè)投資鏈條亟待開發(fā)。2014年，安徽是“長三角經(jīng)濟帶”中唯一的固定資產(chǎn)投資規(guī)模超過區(qū)域GDP總量的省份，2015年上半年延續(xù)了這種態(tài)勢，且超幅由2%增至10.5%，這說明安徽投資“洼地”吸引效應已初現(xiàn)端倪。從固定資產(chǎn)投資結構看，原有的投資增長點優(yōu)勢不再，房地產(chǎn)開發(fā)投資支撐作用趨弱，制造業(yè)投資增長乏力，2014年增幅較2013年分別回落15.2個和0.6個百分點；同時生產(chǎn)性服務業(yè)投資異軍突起，實現(xiàn)54.8%的高速增長，然而其投資規(guī)模為1915.6億元，僅占當年全省固定資產(chǎn)投資規(guī)模的9%。這表明新興產(chǎn)業(yè)投資鏈條亟待開發(fā)。（4）直接投入方式不利于供給端成本降低。政府投入的傳統(tǒng)方式主要是通過財政補助、擔保、補貼或專項扶持等，直接將資金投給企業(yè)或基礎設施建設，作用于需求端。這種需求管理一方面帶來政府負責融資規(guī)模擴張的財政風險，另一方面帶來產(chǎn)能過剩和供給成本的上升。進入新常態(tài)，政府應從需求管理轉向供給管理，側重要素供給端的效率提升，這就要求政府投融資告別以往“投資成本”高企的投融資模式，通過改革創(chuàng)新供給端刺激方式來實現(xiàn)增長動力轉換。

上述問題反映了形勢催促改革，倒逼政府投融資實現(xiàn)轉型、提質增效。

二、建立新型要素交易平臺的趨勢和經(jīng)驗

改革政府投融資方式，現(xiàn)時有建立新型要素交易平臺替代對特定企業(yè)和項目直接投資的趨勢，并且已有成功經(jīng)驗。不同于傳統(tǒng)的針對特定企業(yè)和項目直接線性式的政府投資方式，新型要素交易平臺是政府搭建一個平臺，以各類生產(chǎn)要素的產(chǎn)權、債權、股權以及商品權益為標的物，強調要素的流轉，是金融業(yè)發(fā)展的前端環(huán)節(jié)，可集聚資金流、信息流、商流，物流、人才流，從而形成多層次的金融生態(tài)體系。一方面，這個平臺具有社會化，使政府資金與金融資金、社會資金匯聚結合，放大了政府資金融資效應；另一方面，這個平臺按照競爭規(guī)則，為市場中各供給方提供平等、透明的交易機會，企業(yè)和項目通過競爭獲利投資，因而制約著企業(yè)和項目必須追求質量與效率。

例如，深圳前海2012年開始政府投入要素平臺的轉型。我們調研發(fā)現(xiàn)，前海政府投入要素平臺模式主要表現(xiàn)為：（1）設立“政府產(chǎn)業(yè)引導基金”，投資要素交易平臺。不再延續(xù)傳統(tǒng)的財政投入和補貼模式，而是通過建立相關“政府產(chǎn)業(yè)引導基金”，參加投資包括大宗商品、金融資產(chǎn)、糧食、酒類、礦產(chǎn)資源、農(nóng)產(chǎn)品、貴金屬等產(chǎn)權、股權、債權、信用等11個要素平臺，服務于生產(chǎn)制造業(yè)，將交易各方的選擇決策權留給市場的相關供給端，眾多產(chǎn)業(yè)要素交易平臺集聚，帶來強大的資金流、信息流、人才流、商流，進而吸引資本和企業(yè)集聚；（2）適應資本要素市場管理要求，改革傳統(tǒng)投融資管理模式。成立深圳前海管理局，剝離其政府的行政社會管理職能，專門執(zhí)行經(jīng)濟職能，為吸引要素平臺入駐提供各類服務，同時實現(xiàn)對政府投入要素平臺資金權益的市場化管理。前海經(jīng)驗表明，將政府投融資由傳統(tǒng)方式轉向建立各類要素供給資本市場，依托政府投融資管理工具改革創(chuàng)新，形成“資本洼地”，吸引更多的民間和社會資本匯聚，助推政府投融資提質增效，

三、促進政府投融資提質增效對策

就安徽而言，政府投融資實現(xiàn)轉型、提質增效，建議當前主要通過以下三個方面進行：

1.市場化操作，平臺上投資。隨著改革深化，政府投融資要更多采取市場化的操作模式。因此，鼓勵地方政府成立各類“政府投入引導基金”，改變傳統(tǒng)投向企業(yè)和基礎設施的方向，投向支持市場中各類企業(yè)投資主體共同搭建“要素交易平臺”，政府成為要素交易平臺的投資者之一。如前海主要是支持實力雄厚、產(chǎn)業(yè)鏈資源豐富的大型集團或金融機構發(fā)起設立要素交易平臺，政府投資要素平臺，發(fā)揮杠桿和汲水效應，鼓勵各要素供給方按市場原則進行相應的籌資、運營，從而實現(xiàn)政府公共投融資的效率提升。

2.先行先試立示范，創(chuàng)新管理防風險。在“大云平移”時代，各類要素平臺的交易各方主要通過電子化來實現(xiàn)，相應的要素交易條件的市場化、流動性和時效性要求高，傳統(tǒng)投資模式上的政府投融資管理制度需要創(chuàng)新，建議選取省內部分區(qū)域進行政府投融資創(chuàng)新管理示范試點，鼓勵先行先試，為全省的各類要素交易打造引領平臺。如可在合肥高新區(qū)打造新能源汽車要素交易平臺，廬陽區(qū)打造金融、旅游業(yè)要素交易平臺，同時借鑒前海管理局經(jīng)驗，剝離相關行政職能，設立專業(yè)投融資管理部門，實現(xiàn)對要素平臺投資的市場化管理、引導與服務，將政府投融資資金管理，轉變?yōu)槭袌鲋衅髽I(yè)間的投資合同關系，確保流動性和收益的同時，有效防范風險。

3.活用預算穩(wěn)定基金，確保投資收益回收。運作交易平臺要在解決“錢從哪里來”問題的同時，確保政府投入收益的穩(wěn)定回收，從而不斷提升政府投融資質量。根據(jù)新《預算法》，要求各級財政建立“預算穩(wěn)定基金”，這就形成了政府對要素平臺投入的穩(wěn)定資金來源，根據(jù)預算法，用好、用活預算穩(wěn)定基金，建立有效管理方式，通過投資要素平臺，發(fā)揮公共資金的汲水作用，同時又按照市場原則建立持續(xù)投資收益回收渠道，從而在利用資金時間價值的基礎上，確保預算穩(wěn)定基金發(fā)揮穩(wěn)定效用。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。