報(bào)告：重大PPP項(xiàng)目應(yīng)建立多級政府資本金共擔(dān)機(jī)制

4月12日，國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室（NIFD）、中國社會科學(xué)院金融研究所及金融法律與金融監(jiān)管研究基地聯(lián)合發(fā)布的《中國金融監(jiān)管報(bào)告（2018）》指出，目前中國PPP主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和央企桿桿率。防范PPP風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在于規(guī)范PPP，引導(dǎo)PPP回歸本質(zhì)。報(bào)告提出了七點(diǎn)具體建議。

第一，針對重大PPP項(xiàng)目建立多級政府資本金共擔(dān)機(jī)制，緩解政府資本金投入不足問題。

報(bào)告稱，當(dāng)前市或縣一級政府為單位參與和監(jiān)管各自的PPP項(xiàng)目的投資、實(shí)施和運(yùn)營等過程，存在PPP管理區(qū)域分割現(xiàn)象。然而，一些重大PPP項(xiàng)目不僅關(guān)系單個(gè)市縣，而且是關(guān)系到一個(gè)省，甚至是一個(gè)跨省區(qū)域。這樣的重大PPP項(xiàng)目通常需要的很大資本金，往往給單個(gè)市縣政府造成較大財(cái)政壓力。因此，報(bào)告建議，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，建立多級政府資本金共擔(dān)機(jī)制，對影響范圍廣的重大PPP項(xiàng)目納入統(tǒng)籌管理。

第二，增加PPP規(guī)范力度，提高入庫項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，對社會資本方資本金到位或穿透后是否自有資金情況進(jìn)行監(jiān)督，對長期不到位的項(xiàng)目予以清庫，提高落地率。加強(qiáng)規(guī)范PPP項(xiàng)目是防風(fēng)險(xiǎn)的需要，好的PPP項(xiàng)目應(yīng)該有長期按效付費(fèi)機(jī)制，而不是過度依賴政府付費(fèi)項(xiàng)目。

第三，從國家層面進(jìn)一步明確界定傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的范圍，避免地方財(cái)政廳和發(fā)改委在PPP管理和監(jiān)督方面職責(zé)重疊。從調(diào)研反饋來看，無論是地方政府和社會資本方，還是咨詢公司，都無法清晰區(qū)分某些PPP項(xiàng)目是屬于哪個(gè)領(lǐng)域。PPP項(xiàng)目的多頭管理現(xiàn)象還是普遍存在。

第四，細(xì)化政府補(bǔ)貼測算公式，增添其他類型政府補(bǔ)貼測算公式，建立具體行業(yè)項(xiàng)目明細(xì)范本。

報(bào)告指出，21號文中規(guī)定的政府補(bǔ)貼計(jì)算公式中，項(xiàng)目全部建設(shè)成本、折現(xiàn)率和合理利潤率等概念模糊，在實(shí)際操作中存在爭議，應(yīng)進(jìn)一步明確。另外，在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作中，很多項(xiàng)目利用另一種補(bǔ)貼計(jì)算公式（等額年金）計(jì)算，而且有很多項(xiàng)目適合利用等額年金法計(jì)算。因此，制作針對每一種類型項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼計(jì)算范本明細(xì)是必要的，可以為地方實(shí)操提供直接指導(dǎo)。

第五，規(guī)范央企和地方國企參與PPP行為，避免代理問題。在去杠桿背景下，國資委對央企的資產(chǎn)負(fù)債率有嚴(yán)格限制，在192號文中明確指出 “納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對PPP項(xiàng)目的凈投資不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%”和“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目”。

報(bào)告進(jìn)一步解釋，為了規(guī)避國資委的桿桿率監(jiān)管，央企和地方國企在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，經(jīng)常不作為大股東，而是讓金融機(jī)構(gòu)等其他經(jīng)濟(jì)主體成為大股東。但是在這個(gè)PPP項(xiàng)目中，央企起著主要的建造、運(yùn)營等主要作用，這就出現(xiàn)了代理問題，增大PPP項(xiàng)目的失敗風(fēng)險(xiǎn)。因此，要引導(dǎo)央企量力而行，抓PPP項(xiàng)目質(zhì)量，而非數(shù)量。

第六，對PPP項(xiàng)目中的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。報(bào)告建議，應(yīng)將PPP項(xiàng)目中的政府財(cái)政支出責(zé)任納入地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)測試的范圍，盡可能對地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)測試實(shí)施較統(tǒng)一的指導(dǎo)意見。由于支出責(zé)任未能履行而引發(fā)政府債務(wù)的情況，在現(xiàn)實(shí)中具有不確定性，其發(fā)生的金額大小可以按照《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的測算金額確定，作為重要事項(xiàng)在綜合財(cái)務(wù)報(bào)告附注中揭示。

報(bào)告指出，在中期預(yù)算制度和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度尚未健全的情況下，對于單純政府付費(fèi)式的PPP模式應(yīng)謹(jǐn)慎推行。嚴(yán)格監(jiān)管財(cái)政補(bǔ)貼的合理性和地方跨期支付能力。對于PPP項(xiàng)目可能出現(xiàn)的“下級政府未及時(shí)足額向社會資本支付政府付費(fèi)”情況，明確究竟是哪方的責(zé)任。

第七，嚴(yán)格規(guī)范PPP咨詢市場，對咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)定資質(zhì)門檻。報(bào)告顯示，PPP咨詢市場這兩年迅速發(fā)展，第三方咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增加，然而大多數(shù)機(jī)構(gòu)都是新轉(zhuǎn)型從事PPP咨詢行業(yè)，人員素質(zhì)參差不齊，惡性競爭時(shí)有發(fā)生。因此，建議加快建立PPP咨詢行業(yè)協(xié)會，研究制定行業(yè)咨詢標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮行業(yè)自律管理作用，規(guī)范魚龍混雜的第三方咨詢市場。（張瓊斯）

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。