土地出讓收入劃歸稅務(wù)征收：僅改變征收機(jī)構(gòu)與流程，需關(guān)注政策外溢影響

新華財(cái)經(jīng)北京6月7日電（記者 董道勇 王曉林 吳慧珺）財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行四部門日前發(fā)布通知，決定將原由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門征收。其中，最受關(guān)注的莫過(guò)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，2020年這塊收入已達(dá)8.4萬(wàn)億元。

通知發(fā)出后，不少人士將其誤讀為土地出讓金制度終結(jié)。但記者了解到，此次調(diào)整僅限于征收機(jī)構(gòu)及征收流程的改變。調(diào)整后，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收有利于提升征管效率，更好統(tǒng)籌財(cái)政資源，但土地出讓收入的歸屬權(quán)仍歸地方所有，資金分配、使用格局也并未改變。但也有市場(chǎng)人士提醒，將土地出讓收入轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收后，亦需關(guān)注政策調(diào)整對(duì)地方財(cái)政、城投公司經(jīng)營(yíng)等產(chǎn)生的外溢影響。

只限于征收機(jī)構(gòu)調(diào)整不涉及土地出讓收入歸屬權(quán)調(diào)整

通知指出，稅務(wù)部門按照屬地原則征收四項(xiàng)政府非稅收入，并商財(cái)政、自然資源、人民銀行等部門逐項(xiàng)確定職責(zé)劃轉(zhuǎn)后的征繳流程，實(shí)現(xiàn)辦事繳費(fèi)“一門、一站、一次”辦理，不斷提高征管效率，降低征管成本。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇指出，實(shí)際上，本次四項(xiàng)政府非稅收入轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)稅務(wù)部門是深化稅收征管體制改革的一項(xiàng)內(nèi)容，只是在落實(shí)此前改革方案，并無(wú)任何意外。

“此次非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門，不涉及非稅收入具體制度的調(diào)整。也就是說(shuō)，原來(lái)如何繳，劃轉(zhuǎn)之后還是怎么繳，劃轉(zhuǎn)不會(huì)增加繳費(fèi)人的負(fù)擔(dān)，只是繳費(fèi)人打交道的部門變化了而已。”楊志勇說(shuō)。2018年3月，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出“將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。隨后，中辦、國(guó)辦印發(fā)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，要求“按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)”。

通知還指出，四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。在具體實(shí)施方案上，此次也是遵循先試點(diǎn)后推開(kāi)的步驟。自2021年7月1日起，先在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）以省（區(qū)、市）為單位開(kāi)展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)；其余地方自2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部副部長(zhǎng)馮俏彬指出，逐漸將非稅收入劃歸稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，并不是現(xiàn)在才開(kāi)始的，而是近年來(lái)推進(jìn)“放管服”改革的既定方針，但在操作上需要考慮稅務(wù)部門的承接能力和工作節(jié)奏。

“一個(gè)典型的事例，就是2019年已經(jīng)將社保收費(fèi)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門征收，另外還有多項(xiàng)非稅收入的征收也已經(jīng)完成劃轉(zhuǎn)工作?，F(xiàn)在將國(guó)有土地出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入等劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門征收，是這一既定工作上在時(shí)間和節(jié)奏上的延續(xù)。”馮俏彬說(shuō)。

規(guī)范地方政府土地出讓收入管理提高財(cái)政資源統(tǒng)籌能力

土地出讓收入是地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源之一，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入列入政府性基金預(yù)算收入。數(shù)據(jù)顯示，2020年在各省府性基金收入中，土地出讓收入占比超過(guò)80%。記者了解到，除提升征管效率、降低成本外，將土地出讓收入劃歸稅務(wù)部門征收，一定程度上有利于規(guī)范地方政府土地出讓行為，提高財(cái)政資源統(tǒng)籌能力。

興業(yè)證券研報(bào)分析，過(guò)去土地出讓收入由自然資源部門負(fù)責(zé)征收，直接進(jìn)入地方財(cái)政，“自收自支”模式下，地方政府自主權(quán)較大，可能會(huì)存在欠征、少征、空轉(zhuǎn)、虛增等問(wèn)題。本次征收流程改為稅收部門后，土地出讓收入繳納的透明度提高，地方政府對(duì)土地出讓收入的管理自主權(quán)下降，土地出讓金的收支行為將得到規(guī)范。

2018年機(jī)構(gòu)改革后，稅務(wù)部門成為國(guó)家稅務(wù)總局垂直管理部門。專家表示，將土地出讓收入劃歸稅務(wù)部門征收規(guī)范性更強(qiáng)，能夠在一定程度上避免地方政府先征后返給企業(yè)等行為。

“稅務(wù)部門征收國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，約束性肯定更強(qiáng)，而且稅務(wù)部門在征稅過(guò)程中所形成的一些政府收入征管的優(yōu)勢(shì)，是其他政府部門所難以比擬的。這樣，土地收入的繳納將因此更加及時(shí)和充分，其他政府非稅收入同樣如此。”楊志勇認(rèn)為，如果將原先拖拖拉拉繳納非稅收入看成繳費(fèi)人的“福利”，那么劃轉(zhuǎn)之后，這種所謂“福利”確實(shí)會(huì)喪失。如果要說(shuō)因此增加繳費(fèi)人的負(fù)擔(dān)，那確實(shí)如此，但這是公平對(duì)待納稅人和繳費(fèi)人的內(nèi)在要求。

此外專家表示，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家代表全體人民對(duì)土地、礦產(chǎn)、海洋等各類公共資源履行所有權(quán)和管理權(quán)，其出租、出讓、出售所產(chǎn)生的收入，是公共收入的一個(gè)有機(jī)組成部分，理應(yīng)納入公共財(cái)政統(tǒng)一管理，將其劃歸稅務(wù)部門征收，有利于規(guī)范公共資源轉(zhuǎn)讓收入的使用管理。

馮俏彬說(shuō)，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、保持我國(guó)財(cái)政可持續(xù)性，已經(jīng)成為十四五期間財(cái)政工作的主線，其中之一就是要統(tǒng)籌各類財(cái)政資源。將土地出讓金等四項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，是落實(shí)十九屆五中全會(huì)精神、做好“十四五”財(cái)政工作的一個(gè)具體舉措。

為財(cái)稅體制改革做鋪墊亦需關(guān)注政策外溢影響

提高財(cái)政收支的透明度、降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，是建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的應(yīng)有之意，也是推進(jìn)財(cái)稅體制改革的前提。本次征收流程劃轉(zhuǎn)之后，土地出讓收入與稅收的征收流程趨同，為進(jìn)一步財(cái)稅體制改革做鋪墊。

粵開(kāi)證券首席宏觀分析師羅志恒認(rèn)為，在將土地出讓收入轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收后，從不規(guī)范到規(guī)范會(huì)有一定的陣痛期，但這種沖擊和陣痛是從不規(guī)范走向規(guī)范必經(jīng)過(guò)程，有利于防范風(fēng)險(xiǎn)。“從大局上和長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這有利于優(yōu)化政府與市場(chǎng)的關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”

興業(yè)證券在研報(bào)中提醒，城投公司是地方政府土地經(jīng)營(yíng)的主體，承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)的成本和債務(wù)，土地出讓收入是其主要現(xiàn)金流來(lái)源。目前城投公司的典型業(yè)務(wù)模式是通過(guò)土地出讓收入支撐土地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。本次征收劃轉(zhuǎn)將降低地方政府和城投經(jīng)營(yíng)土地的操作空間，對(duì)城投公司土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)形成限制，從而控制隱性債務(wù)的增長(zhǎng)。

“長(zhǎng)期來(lái)看，隨著土地出讓收入下降，在找到新現(xiàn)金流來(lái)源之前，城投公司沒(méi)有進(jìn)一步大幅加杠桿的空間。未來(lái)隨著財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地經(jīng)營(yíng)等與地方政府融資職能相關(guān)的業(yè)務(wù)將逐步剝離，城投公司轉(zhuǎn)型為普通國(guó)有企業(yè)。”該研報(bào)認(rèn)為。

中泰證券固收首席分析師周岳提醒，劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門后，城投公司需要足額、按時(shí)繳納土地出讓金，在政府以合規(guī)的方式進(jìn)行土地出讓金返還的情況下，隨著信息透明度的提高，可能會(huì)影響部分城投公司資產(chǎn)規(guī)模或現(xiàn)金流。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。