土地出讓金劃轉(zhuǎn)改革不是土地財(cái)政的終結(jié)

新華財(cái)經(jīng)北京6月11日電（分析師 郭楨）近日，財(cái)政部等四部門聯(lián)合發(fā)布通知，將原來(lái)自然資源部門負(fù)責(zé)征收的四項(xiàng)政府非稅收入，劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收。其中土地出讓金劃轉(zhuǎn)，在業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。從客觀看，土地出讓金仍是地方財(cái)政的主要來(lái)源，這是長(zhǎng)期無(wú)法改變的現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題。新規(guī)只是轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收，并不牽涉所有權(quán)分配。不容忽視的是，土地財(cái)政問(wèn)題包含很大風(fēng)險(xiǎn)，亟需對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，盡快達(dá)到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定的良性循環(huán)的發(fā)展環(huán)境。

一、土地出讓金是地方財(cái)政的主要收入來(lái)源

6月4日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局和人民銀行等四部門發(fā)布了《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問(wèn)題的通知》。新的通知要求上海、浙江、安徽等7省市從7月1日起開(kāi)始試點(diǎn)，自明年1月1日開(kāi)始，其他省市全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。

由于土地出讓金和地方財(cái)政、地方債務(wù)壓力、城投債等密切相關(guān)，市場(chǎng)對(duì)此十分敏感，這項(xiàng)政策出臺(tái)在業(yè)內(nèi)引起了很大的震動(dòng)。數(shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)土地出讓金總收入為8.4142萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)15.9%。占全國(guó)財(cái)政收入的46%，占地方財(cái)政收入的84.03%。這是自1987年以來(lái)，中國(guó)土地出讓金收入首破8萬(wàn)億元，創(chuàng)下土地出讓金收入最高紀(jì)錄，也是土地招拍掛收入歷史最高紀(jì)錄。

同時(shí)，2020年土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅收的五項(xiàng)房地產(chǎn)稅收1.9694萬(wàn)億元，房地產(chǎn)總收入10.3836萬(wàn)億元。占全國(guó)財(cái)政收入的56.77%，占地方財(cái)政收入的103.7%。再加上六項(xiàng)房地產(chǎn)相關(guān)稅收，十一項(xiàng)房地產(chǎn)稅收的收入超過(guò)2.8萬(wàn)億元，2020年房地產(chǎn)總收入達(dá)到11.2142萬(wàn)億元。

值得一提的是，三分之二賣地收入主要是來(lái)源于一二線城市。2020年，全國(guó)300城市土地出讓金總額為5.9萬(wàn)億元，同比增加16%。14個(gè)城市賣地收入超過(guò)1000億元，分別是上海、杭州、廣州、南京、北京、武漢、寧波、佛山、成都、重慶、蘇州、西安、深圳、天津。其中，上海、杭州、廣州、南京四城市超過(guò)2000億元；北京、武漢等破千億元；福州、無(wú)錫、青島、鄭州、東莞超過(guò)700億元。

由此可見(jiàn)，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，土地出讓金是地方重要的收入來(lái)源，這是長(zhǎng)期無(wú)法改變的現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題。在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓金的收入和地方稅收是等量齊觀的，部分地方土地財(cái)政基本上就是地方財(cái)政。

二、不應(yīng)過(guò)度解讀土地出讓金劃轉(zhuǎn)制度

土地出讓金是支撐地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。本次新規(guī)只是將原來(lái)由地方直接征收的土地出讓金，轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收，只涉及征收主體調(diào)整，并不牽涉所有權(quán)分配的問(wèn)題。地方對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴，短期內(nèi)不具備改變這一格局的客觀條件。本次通知明確指出“除征管部門發(fā)生變化外，四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用和管理等政策，仍按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”?？梢?jiàn)土地財(cái)政收入屬于非稅收入的屬性并未改變，土地收入屬于政府性基金賬本也沒(méi)有改變。非一般預(yù)算收入，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，支出通過(guò)地方政府性基金預(yù)算安排。除了將征管責(zé)任由原來(lái)歸屬地方政府（自然資源部門）移交中央垂直管理的稅務(wù)部門外，其他所有方面都未予改變，不存在是收歸中央財(cái)政的問(wèn)題，還是歸地方使用問(wèn)題，意味著土地出讓金并未退出歷史舞臺(tái)。

土地出讓金由稅務(wù)部門統(tǒng)一征繳，有利于提高稅費(fèi)征收效率，避免土地出讓金滯后繳納等問(wèn)題。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收和房地產(chǎn)行業(yè)等正在發(fā)生深刻的變化，土地出讓金征收主體的調(diào)整，是頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)新方向。對(duì)于大型稅基和土地出讓收入這類大型非稅收入的征管而言，集中模式可以更好地利用專業(yè)化分工、資本投入（金稅工程等）等征管優(yōu)勢(shì)，這使中央政府比地方政府更可能實(shí)現(xiàn)收入征管的成本效率，即以最低成本和差錯(cuò)率實(shí)現(xiàn)及時(shí)足額的收入征集與管理。就土地出讓收入而言，集中模式也更可能達(dá)成收入征管的責(zé)任目標(biāo)原則。責(zé)任目標(biāo)要求國(guó)有土地的實(shí)際使用者與管理者對(duì)普遍利益負(fù)責(zé)，拒斥濫用與誤用國(guó)土資源謀取狹隘利益。在地方政府可把土地財(cái)政制造的風(fēng)險(xiǎn)輕易轉(zhuǎn)嫁和擴(kuò)散給整個(gè)社會(huì)時(shí)，責(zé)任目標(biāo)就會(huì)落空，客觀上要求中央政府實(shí)施干預(yù)。收入征管體制的集中化本身就是干預(yù)的明確信號(hào)。

三、土地財(cái)政包含很大風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，土地財(cái)政對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了重要影響。地方政府通過(guò)土地收儲(chǔ)、開(kāi)發(fā)和利用獲得了低成本的巨額收入來(lái)源，在大大減輕中央政府的轉(zhuǎn)移支付壓力的同時(shí)，也彌補(bǔ)了過(guò)于弱勢(shì)的地方稅和服務(wù)收費(fèi)體系造成的收入短缺。土地收入的很大一部分被投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與民生服務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)了地方乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

但是，土地財(cái)政也是危險(xiǎn)和脆弱的。滾滾而來(lái)的“土地橫財(cái)”誘發(fā)大量浪費(fèi)性支出。許多地方政府把大額土地收入投入社會(huì)回報(bào)很低的用途，比如政績(jī)工程與形象工程。失敗或缺失起碼社會(huì)回報(bào)率的投資項(xiàng)目不僅浪費(fèi)巨額資源，也誘發(fā)大量腐敗與尋租。另外，盲目與重復(fù)投資造成的投資膨脹催生債務(wù)膨脹，以至地方政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要隱患源，涵蓋財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和整體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、新冠疫情沖擊和財(cái)政困難快速加劇的新環(huán)境下，抵御和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成為政府政策極難應(yīng)對(duì)的一項(xiàng)核心挑戰(zhàn)。

土地財(cái)政還導(dǎo)致地方政府收入基礎(chǔ)的嚴(yán)重錯(cuò)位與扭曲，從公共收費(fèi)、地方稅和轉(zhuǎn)移支付移向依賴資產(chǎn)，弱化地方政府服務(wù)的角色與職能。在土地財(cái)政模式下，地方政府成為國(guó)有土地資產(chǎn)及其衍生資產(chǎn)平臺(tái)的實(shí)際控制者，商業(yè)資產(chǎn)成為決定地方政府績(jī)效及其財(cái)政命運(yùn)的主導(dǎo)力量。財(cái)政利益與商業(yè)資產(chǎn)的“聯(lián)姻”導(dǎo)致行政權(quán)力蔓延與擴(kuò)散，以至取代市場(chǎng)機(jī)制成為資源配置的決定性力量。

地方政府本質(zhì)應(yīng)是服務(wù)公眾，但土地財(cái)政導(dǎo)致地方政府嚴(yán)重偏離服務(wù)型政府的形象，成為政府角色與職能的障礙。只有徹底分離產(chǎn)權(quán)控制與收入來(lái)源，讓地方財(cái)政收入體制與融資機(jī)制確立起來(lái)，才能使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，維護(hù)市場(chǎng)公平的競(jìng)爭(zhēng)條件。地方政府必須建立穩(wěn)固的財(cái)政收入基礎(chǔ)，不應(yīng)把不可持續(xù)的土地等一次性收入當(dāng)作永久收入，一旦這類收入呈現(xiàn)不可持續(xù)狀況，地方政府便會(huì)陷入財(cái)政困境。在土地財(cái)政下，地方政府在不斷減少土地使用權(quán)的同時(shí)，以土地收入作為償債來(lái)源的債務(wù)增加，中長(zhǎng)期財(cái)政狀況將持續(xù)惡化。為改變地方政府對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴的現(xiàn)狀，亟需對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，從而盡快的達(dá)到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目的，構(gòu)建一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的良性循環(huán)的市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，消化持續(xù)增長(zhǎng)的地方財(cái)政赤字。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。