道PPP：讓信息公開貫穿PPP項目全過程

公開信息有利于促進各方規(guī)范“真做PPP”和“做真的PPP”，有利于監(jiān)管政府和企業(yè)實現(xiàn)物有所值和可持續(xù)發(fā)展。財政部日前發(fā)布的《政府和社會資本合作項目信息公開暫行管理辦法（征求意見稿）》，覆蓋了PPP項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行及移交的全過程，并以分階段的方式詳細(xì)給出了應(yīng)該公開的信息，有利于實操；如果得以施行，將對推廣規(guī)范的PPP起到非常積極的作用。

PPP項目是企業(yè)替代政府去向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，必須保護公眾利益，包括滿足質(zhì)量、服務(wù)和價格等要求，而且，與政府提供的傳統(tǒng)模式相比，應(yīng)實現(xiàn)物有所值。因此，信息公開非常重要，以便讓公眾知情和參與監(jiān)管，避免項目提供的產(chǎn)品和服務(wù)不達(dá)標(biāo)或投資者獲得暴利，以及由以上兩點引發(fā)大規(guī)模公眾反對（據(jù)筆者團隊調(diào)研，我國上世紀(jì)90年代以來發(fā)生政企再談判的38個PPP項目中，15.8%由大規(guī)模公眾反對引起）。

PPP項目投資較大、政企合作期長、流程和合同復(fù)雜、交易成本高，雖有助于減輕政府資金壓力和債務(wù)透明化，但由于一些地方政府更考慮融資作用，不考慮物有所值，個別咨詢機構(gòu)也存在不專業(yè)、不盡職等問題，不能客觀中立地提供專業(yè)意見（例如：市場長期需求預(yù)測本來就很難，但不盡職調(diào)查甚至為了項目可行而人為高估或合同設(shè)計不合理、不公平），而是順應(yīng)政府只想上項目，而物有所值和財政承受力評估走過場。這可能造成效率不高、矛盾后移、政府債務(wù)高、寅吃卯糧、代際不公平甚至違約等問題。因此，公開信息有利于促進各方規(guī)范“真做PPP”和“做真的PPP”，有利于監(jiān)管政府和企業(yè)實現(xiàn)物有所值和可持續(xù)發(fā)展。

PPP項目合同期長，但由于外部環(huán)境的不確定性、信息的不完整和不對稱、人的有限理性，即便合同中設(shè)定了上下限和動態(tài)調(diào)節(jié)、調(diào)價等機制，仍然無法覆蓋未來所有的或然情況及相應(yīng)的合理對策，屬于典型的不完全契約。一方面，在大多數(shù)國家特別是民主化程度不高的國家，企業(yè)與政府在契約關(guān)系中地位不對等，面對不確定性和政府的強勢甚至違約，企業(yè)無法保障未來的權(quán)益，只能借助信息不對稱追求短期利潤，甚至利用PPP項目資產(chǎn)的專用性“敲竹杠”；另一方面，PPP將公共項目的部分控制權(quán)和風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，但終極責(zé)任仍然在政府。一旦公共產(chǎn)品和服務(wù)提供出現(xiàn)問題，甚至合同提前終止，企業(yè)和公眾利益受損，政府也將為此付出巨大代價。因此，政企之間的合作，對未預(yù)測到的及合同中未盡事宜的友好協(xié)商解決，也需要信息公開。

PPP項目參與方眾多，成功的標(biāo)準(zhǔn)是“共贏”，即公眾滿意、政府獲得好評、投資者得到合理回報、銀行收回貸款本金和利息。其中，公眾作為用戶和重要干系人，卻不在PPP項目的合同關(guān)系中，如果缺乏事先了解信息、參與決策和監(jiān)管等機制以保障自身利益，若項目可能或已經(jīng)損害公眾利益，就有可能遭到大規(guī)模的反對，造成社會不和諧甚至動蕩。因此，政企雙方更應(yīng)保證公正、公平、公開，保證交易合規(guī)合法，不僅要考慮當(dāng)事人利益，還應(yīng)考慮公眾利益，以利于“共贏”。

PPP項目通常是大規(guī)模的公共項目，對社會和自然環(huán)境影響深遠(yuǎn)，需要通過法律與合同來約束政企行為。但僅有這些約束是不夠的，因為如果政府官員短視、腐敗，企業(yè)缺乏社會責(zé)任感，咨詢機構(gòu)和律師不專業(yè)或有意無意地不中立、不公平，PPP就有可能成為政府推卸提供公共產(chǎn)品和服務(wù)責(zé)任的借口，咨詢機構(gòu)、律師和投資者攫取短期利益的工具。這將損害公眾利益，反過來又將損害政府的公信力。為了避免這些不利情況，需要信息公開，以利于有效監(jiān)督和約束各方。因此，信息公開是PPP項目共贏和可持續(xù)的基礎(chǔ)。

此外，PPP涉及的知識面廣，非單一學(xué)科可覆蓋，而且理論前沿性和實務(wù)操作性極強，需要具備復(fù)合型知識的復(fù)合型人才，還需要理論密切結(jié)合實踐，故知識管理非常重要，如數(shù)據(jù)的積累、經(jīng)驗的總結(jié)、教訓(xùn)的反思等知識傳遞非常重要，以提高各參與方特別是政府與企業(yè)的應(yīng)對和應(yīng)用的能力。這也迫切需要信息公開。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。