“四化兩型”背景下湖南農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用對策研究

一、問題的提出

農(nóng)村宅基地不合理利用是伴隨著改革開放多年來出現(xiàn)的土地資源利用不充分的一種現(xiàn)象，它不僅涉及土地資源有效配置問題、耕地的動態(tài)平衡問題，還涉及農(nóng)村村落形態(tài)發(fā)展、城市化問題，以及生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展問題。

國外文獻(xiàn)較少提及“宅基地”一詞，類似研究側(cè)重于三個方面：Vesterby、WasilewskiA分別論證影響歐美發(fā)達(dá)國和東歐經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國農(nóng)村居民點(diǎn)用地增長的主要因素，前者是收入水平提高、低利率及低通貨膨脹率等，后者是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率下降、土地立法權(quán)力下放、對土地控制減弱；JerryJohnson、Paquette則致力于耕地保護(hù)及規(guī)劃等政策干預(yù)管制措施的研究，采用土地使用預(yù)測模型分析特定區(qū)域農(nóng)用地永恒保有計劃（CRP）實(shí)施對控制農(nóng)村居民點(diǎn)增長的顯著效果；Bonfanti、Niroula、Sklenicka、Miranda等對鄉(xiāng)村土地整理的水土保持效果機(jī)理，以及土地整理與土地景觀變化、農(nóng)村發(fā)展等方面關(guān)系進(jìn)行廣泛研究。國外相關(guān)研究與中國國情有一定差距，但其實(shí)證研究方法和理論研究思路等為我們提供了有益借鑒與參考。

國內(nèi)文獻(xiàn)的研究主要基于三個方面：朱紅波、劉祖云、張曉山、劉慶、蔡智等從省域范圍來研究農(nóng)村宅基地利用與流轉(zhuǎn)狀況及其影響因素，認(rèn)為我國農(nóng)村宅基地普遍存在粗放型使用，其主要引致因素是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、規(guī)劃缺位、宅基地產(chǎn)權(quán)不完整且無償取得與不能流轉(zhuǎn)、農(nóng)村社會保障體制不完善、法律政策不健全及行政管理滯后等；歐陽安蛟、曹陽、袁志剛、楊慶媛、周其仁、項(xiàng)繼權(quán)、韓康等從城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展視角研究農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)土地資源要素優(yōu)化配置的關(guān)系，主張建立以激勵機(jī)制和約束機(jī)制為核心的宅基地退出機(jī)制、農(nóng)村土地收購儲備制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)制度等宅基地市場化改革設(shè)想。

綜合來看，國內(nèi)外研究雖然取得很多有益成果，但還有三方面不足：運(yùn)用發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論和人力資本與土地資本相關(guān)性理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論對各類不同發(fā)展水平地區(qū)宅基地有償流轉(zhuǎn)與利用現(xiàn)狀綜合分析較少；，從宅基地使用者（農(nóng)戶）的意愿和行為視角來探究深層次原因，落實(shí)中央“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”研究較少；對宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制及其路徑拓展和深化需要進(jìn)一步探索。本文擬以“四化兩型”為研究背景，對湖南農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用問題進(jìn)行有益的探索。

二、湖南農(nóng)村宅基地利用與管理存在的問題

（一）粗放型使用宅基地狀況

隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，越來越多的農(nóng)村居民定居城市生活，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)問題更加凸顯。全國第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，1996~2008年，我國農(nóng)村人口減少近1.3億人，但農(nóng)村住宅用地卻增加近75000公頃。其中，湖南省農(nóng)村人口大約減少400萬，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村住宅建設(shè)用地總面積增加比例較高，如寧鄉(xiāng)縣農(nóng)村宅基地總面積由1996年的5000公頃增長至2009年的6000公頃。

湖南現(xiàn)今農(nóng)村宅基地粗放型使用，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）“空心村”。農(nóng)戶占用耕地，在村莊外圍建設(shè)住宅的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，使得村莊不斷向外擴(kuò)展，形成村莊內(nèi)部大量的房屋閑置，破舊不堪，而村莊外圍新房參差不齊的現(xiàn)象。

（2）無序建設(shè)。村莊布局混亂、隨意性大、沒有統(tǒng)一規(guī)劃，出現(xiàn)沿公路建房和沿學(xué)校建房、宅基地和耕地相間分布的現(xiàn)象，村莊公共設(shè)施建設(shè)也不健全，影響了廣大農(nóng)民生活環(huán)境和生活質(zhì)量的改善。

（3）違章建房。一些農(nóng)民為了在自己承包的耕地上建設(shè)新的樓房，先將耕地閑置、任其荒蕪，一兩年以后再以荒地或空地申請宅基地，繞過國家規(guī)定，獲取宅基地使用權(quán)，達(dá)到非法占用耕地建住宅的目的。

（4）人均宅基地面積超標(biāo)，一戶多宅。湖南農(nóng)村人口減少以后，農(nóng)村住宅建筑面積總量不但沒有下降，反而大幅上升，農(nóng)村人均住宅面積達(dá)到185，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)。

（二）宅基地粗放使用引發(fā)的問題

（1）宅基地利用率很低導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。由于宅基地的轉(zhuǎn)讓和買賣受到法律的限制，而且農(nóng)村宅基地價格很低，大部分農(nóng)民都是無償獲得使用權(quán)，多占的宅基地基本處于閑置狀態(tài)，而與此同時，有的農(nóng)戶新建房屋卻無地可用，結(jié)果只能侵占自己承包的耕地，造成了土地資源的巨大浪費(fèi)，對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境造成了很大的破壞。

（2）宅基地大面積閑置造成土地資源浪費(fèi)，土地的邊際效益遞減。我國現(xiàn)有農(nóng)村宅基地面積大概有兩億畝，其中處于長期閑置狀態(tài)的占12%—15%。另外我國有關(guān)農(nóng)村宅基地的管理辦法規(guī)定，農(nóng)村的建設(shè)用地只能在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不允許本村以外的組織或者個人進(jìn)入，這樣強(qiáng)硬的非市場化使得閑置的宅基地不能迅速地流轉(zhuǎn)，在一定程度上減少了農(nóng)民的收入。

（3）城鄉(xiāng)土地市場不平衡，宅基地隱形交易頻繁。城鎮(zhèn)化造成城鄉(xiāng)土地市場不平衡，使得閑置宅基地的流轉(zhuǎn)成為了可能；農(nóng)村宅基地的大量閑置，使得其經(jīng)濟(jì)價值得不到實(shí)現(xiàn)，城市的用地緊張，土地資源緊缺，使得閑置宅基地流轉(zhuǎn)有了必要的條件。雖然國家明令禁止宅基地使用權(quán)的非法交易，但是實(shí)際中，在隱形市場上存在著大量的宅基地使用權(quán)交易現(xiàn)象，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部和大城市的郊區(qū)，“小產(chǎn)權(quán)房”就是一個典型的例子。

（三）農(nóng)村宅基地粗放使用的成因

1.傳統(tǒng)觀念及農(nóng)民生活狀態(tài)的變化

（1）傳統(tǒng)思想觀念對農(nóng)民的影響。盡管土地管理法中規(guī)定農(nóng)村的耕地和建設(shè)用地都屬于農(nóng)民集體組織，但現(xiàn)實(shí)操作中，大部分農(nóng)戶都認(rèn)為宅基地屬于他們個人所有，是祖輩留下的遺產(chǎn)，是他們的私有財產(chǎn)。建房就成為農(nóng)民畢生的目標(biāo)，而且一代代下來，房子越建越多，宅基地的閑置浪費(fèi)面積也越來越大。

（2）農(nóng)村常住人口結(jié)構(gòu)的變化。一是人口的農(nóng)轉(zhuǎn)非。這些人口的房屋常年處于空閑狀態(tài)，但因其閑置的宅基地是通過合法途徑得到的，村委會沒有出面收回，使得這些宅基地難以復(fù)耕。二是勞動力在城鄉(xiāng)間的轉(zhuǎn)移。他們中有一部分選擇在城市定居下來，但不會愿意將自己的宅基地?zé)o償交給集體；另一部分選擇在老了回到農(nóng)村居住，這樣他們就不會出售其在農(nóng)村的房屋，但打工期間房屋就會閑置。

2.宅基地相關(guān)制度和法規(guī)存在缺陷

（1）宅基地產(chǎn)權(quán)制度不完善。一方面，宅基地產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè)。根據(jù)法律規(guī)定，符合農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的所有者代表?xiàng)l件的主體有著多方，包括所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會和各農(nóng)民生產(chǎn)小組在一定程度上都扮演著宅基地產(chǎn)權(quán)的所有者。但是對于宅基地的最終歸屬，卻沒有明確的法律規(guī)定，這樣宅基地的產(chǎn)權(quán)主體混亂。另一方面，宅基地產(chǎn)權(quán)不完整。不完整的宅基地用益物權(quán)使得農(nóng)戶很難作為市場主體對其所有的宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對宅基地的處置權(quán)也受到限制。

（2）現(xiàn)行宅基地相關(guān)界定存在問題。一是使用權(quán)主體的界定，以戶籍和居住時間作為取得使用權(quán)資格，但是“戶”的標(biāo)準(zhǔn)，卻找不到明確的法律規(guī)定。二是宅基地范圍的界定，樹林、菜園、家禽養(yǎng)殖區(qū)等附屬設(shè)施的耕作功能并沒有喪失，但卻與宅基地使用權(quán)捆綁在一起分配給了農(nóng)戶，這樣對宅基地范圍的界定就陷入了模糊的境地。

3.地方政府的管理和規(guī)劃不到位

（1）宅基地使用權(quán)分配依據(jù)不明確。目前尚沒有一個完善的宅基地使用權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)制度缺失，使得宅基地使用權(quán)的分配不明確，分配過程中人為的主觀因素起了很大的影響。

（2）宅基地使用權(quán)管理制度不完善。一是宅基地使用權(quán)登記制度缺失。沒有明確的使用權(quán)登記機(jī)構(gòu)，是村委會還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者縣級有關(guān)部門，大多數(shù)農(nóng)戶都不清楚，盡管物權(quán)法有要求使用權(quán)登記的規(guī)定，但農(nóng)村的宅基地使用權(quán)的確權(quán)工作依然收效甚微。二是農(nóng)村宅基地規(guī)劃的不合理。無序建房，缺少科學(xué)規(guī)劃，在農(nóng)村隨處可見。

三、農(nóng)村宅基地集約利用模式探索

（一）國內(nèi)典型的宅基地集約使用模式分析

要使農(nóng)村廣大的宅基地得到集約使用，目前較為流行的模式就是使農(nóng)村宅基地得到置換和流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村宅基地的存在空間得以置換，權(quán)益歸屬以及宅基地本身的利益和附屬利益產(chǎn)生流轉(zhuǎn)。其實(shí)現(xiàn)目的主要有：對置換后的宅基地進(jìn)行平整，并使土地面積得以擴(kuò)大，達(dá)到集約利用土地的條件。一般而言，一旦農(nóng)民的宅基地進(jìn)行置換后，大多數(shù)農(nóng)民都會選擇到居住條件比原來相對要好的新地方進(jìn)行宅基地開發(fā)并定居，從而改善了農(nóng)民的居住環(huán)境。

目前置換模式一般是兩種方式：一是宅基地?fù)Q房，二是宅基地?fù)Q錢。這種模式在我國廣大農(nóng)村有著廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)。該模式以資源交換的方式，在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，提高土地資源的邊際效益。宅基地使用權(quán)的主人（農(nóng)民）出讓宅基地使用權(quán)，政府給農(nóng)戶提供新的住房，若農(nóng)戶不需要政府為其提供新住房，則由政府提供養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等財產(chǎn)性收入作為回報。宅基地使用權(quán)出讓換取資源模式得以實(shí)現(xiàn)的前提條件是：政府和農(nóng)民都通過該模式的運(yùn)作，獲得了或者可以獲得比原來宅基地使用權(quán)狀況沒有改變和流轉(zhuǎn)時更多的收益。不過，在實(shí)施該模式時，必須保證堅持“建設(shè)用地增減掛鉤”原則，即保證在宅基地整合集中以后，復(fù)墾的面積不能小于建設(shè)用地的面積，對于除復(fù)墾以外的節(jié)余宅基地，可以通過拍賣其一定時限內(nèi)使用權(quán)的方式，增加農(nóng)民新住宅建設(shè)和社會保障所需的資金。

以2008年浙江省嘉興市開始的宅基地置換改革試點(diǎn)為例。在試點(diǎn)過程中，嘉興市提出了兩分兩換的新模式，這種模式的特點(diǎn)是將農(nóng)村的耕地和建設(shè)用地分開，對于耕地采取反租倒包，即政府二次承包農(nóng)戶所承包的耕地，進(jìn)行規(guī)?；N植和經(jīng)營，而農(nóng)戶可選擇以社保、股份或者現(xiàn)金等不同的方式，當(dāng)作向政府出租土地的報酬；對于農(nóng)村的建設(shè)用地，則用來進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)和復(fù)墾，作為補(bǔ)償，政府為農(nóng)戶在新建城鎮(zhèn)中提供住房，從而實(shí)現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)。

湖南長沙市近郊也是采取這種模式進(jìn)行宅基地集約使用的。在“兩型社會”建設(shè)中，面對土地資源緊缺的現(xiàn)實(shí)制約，長沙市的城郊結(jié)合部探索出了一條獨(dú)特的節(jié)約集約用地模式——公寓式安置農(nóng)村居民模式，將農(nóng)民安置納入城市規(guī)劃，改變“一戶一宅”的粗放用地方式和“從天到地”的居住傳統(tǒng)，集約利用生活安置用地，可以節(jié)約出來大量土地，更大程度提高土地集約利用效率。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于，使部分農(nóng)民短期內(nèi)增加財產(chǎn)性收入，整合大量農(nóng)村宅基地，新增大量城市和工業(yè)建設(shè)用地；宅基地?fù)Q房還可推進(jìn)農(nóng)戶集中居住，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。

但其缺點(diǎn)則在于：該模式偏重于組織行政上的整合，宅基地集約使用的治理進(jìn)程緩慢，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)龐大，人事繁冗，政府財政負(fù)擔(dān)沉重；而且這種模式適用于資金比較充裕的城鄉(xiāng)結(jié)合部和城市的近郊地區(qū)，對于沒有外來資金幫助、也不具備區(qū)位優(yōu)勢的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，則很難具備宅基地?fù)Q房條件，而且換房以后的農(nóng)民距離耕地較遠(yuǎn)，增加農(nóng)戶從事農(nóng)村生產(chǎn)活動的難度，也減少其副業(yè)收入，換房過后的問題是農(nóng)戶生活成本相對提高，長遠(yuǎn)利益得不到保障。

（二）農(nóng)村宅基地集約使用新模式構(gòu)想

基于國內(nèi)試點(diǎn)中農(nóng)村宅基地集約使用模式的優(yōu)缺點(diǎn)，我們設(shè)想了由地方政府、農(nóng)戶和公司（其他組織或個人，以下統(tǒng)稱“公司”）三方共建的宅基地集約使用模式，三方共建模式指的是在不損害農(nóng)民利益、不減少農(nóng)村耕地、不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)、有利于解決“三農(nóng)”問題、有利于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、有利于資源優(yōu)化配置的前提下，由政府搭臺，農(nóng)戶讓地（出讓限定期限內(nèi)的宅基地使用權(quán)），公司出資，共同建設(shè)開發(fā)農(nóng)村閑置宅基地上的土地資源（或者當(dāng)?shù)氐?a href="http://www.wqcgm.cn/sell/qita/" target="_blank">其他的優(yōu)勢資源或產(chǎn)業(yè)），進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，推行多村聯(lián)片集中建設(shè)，實(shí)行集中安置、基礎(chǔ)設(shè)施共建、社區(qū)資源共享，形成配套完善、功能齊全、輻射能力強(qiáng)的農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，集約化使用農(nóng)村宅基地，提高土地利用率。

公司規(guī)?；?jīng)營建設(shè)要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位優(yōu)勢，資源稟賦，民族特點(diǎn)、風(fēng)俗習(xí)慣等，建立具有當(dāng)?shù)厣a(chǎn)要素優(yōu)勢的生產(chǎn)加工基地、工業(yè)園區(qū)，或者組建以自然資源開發(fā)利用為基礎(chǔ)，以資源生產(chǎn)加工為紐帶，具有產(chǎn)業(yè)內(nèi)在聯(lián)系，且在地域上集中的資源型產(chǎn)業(yè)集群。如在水資源豐富的地區(qū)發(fā)展具有一定規(guī)模的養(yǎng)殖業(yè)，或者宅基地復(fù)墾作為某些企業(yè)的原材料生產(chǎn)基地、蔬菜水果種植基地，也可以開發(fā)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，發(fā)展地區(qū)性的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，或是利用農(nóng)村豐富的勞動力資源進(jìn)行某些產(chǎn)品的來料加工等等。

四、相關(guān)的制度構(gòu)建和政策保障

（1）完善宅基地的產(chǎn)權(quán)制度和使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。政府應(yīng)對農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)作出細(xì)致而明確的規(guī)定，適當(dāng)放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，確定產(chǎn)權(quán)主體，明晰使用權(quán)制度，使長期居住在城鎮(zhèn)甚至成為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民，能及時出賣其農(nóng)村住宅，轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)，同時獲得一部分財產(chǎn)性收入，更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)生活；也使土地作為一種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間順利流轉(zhuǎn)，從而達(dá)到資源的最優(yōu)配置，提高土地的利用率和邊際生產(chǎn)力。

（2）加強(qiáng)農(nóng)民宅基地的登記工作并建立宅基地信息庫。我國的《物權(quán)法》規(guī)定，對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，特別是實(shí)名登記，有效地規(guī)避一戶多宅、人均宅基地面積超標(biāo)和閑置浪費(fèi)等問題；應(yīng)借鑒戶籍管理制度，建立區(qū)域共享的宅基地信息庫，以加快閑置宅基地的流轉(zhuǎn)，提高流轉(zhuǎn)的收益，也給湖南省政府對宅基地等建設(shè)用地的規(guī)劃提供可靠的依據(jù)。

（3）盤活農(nóng)村宅基地資源。政府應(yīng)對農(nóng)民擁有的符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，給予登記并發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，為上市流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)；在有條件地方進(jìn)行農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)民住宅置換中心，進(jìn)城農(nóng)民的住宅可由中心預(yù)付一定住房交易款收購儲備后進(jìn)入市場；對城市規(guī)劃已確定為居住區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地，探索由政府確權(quán)或征為國有土地，土地上的農(nóng)民住宅則納入城市私房管理。

（4）鼓勵農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集中建房居住。政府應(yīng)出臺一些相應(yīng)的優(yōu)惠政策，遷移式扶貧、生態(tài)移民搬遷等，鼓勵分散居住、環(huán)境艱苦的農(nóng)戶進(jìn)入中心村、鎮(zhèn)建房；對由于歷史上各種原因形成的舊宅基地面積超過現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的，如果該農(nóng)民自愿搬遷到中心村、鎮(zhèn)并自愿交出原有宅基地的，由政府進(jìn)行舊宅基地的復(fù)耕工作，可以按一定比例補(bǔ)償給農(nóng)戶資金。

（5）做好相關(guān)的政策保障。國家和湖南省政府在財政支出方面，應(yīng)加大對于貧困地區(qū)的投入和轉(zhuǎn)移支付額度，在農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)上要給予大力的扶持；在戶籍管理制度方面，盡量弱化城鄉(xiāng)差別，鼓勵農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的同時引導(dǎo)城市資本向農(nóng)村流動；做好農(nóng)村的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和最低生活保障等社會保障制度，解除退地農(nóng)民的后顧之憂。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。