“公路債”終結(jié)貸款修路有賴完善財(cái)政體系

7月12日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》，標(biāo)志著中國版公路債正式出爐。財(cái)政部與交通運(yùn)輸部有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，政府收費(fèi)公路“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式需要相應(yīng)調(diào)整，改為政府發(fā)行專項(xiàng)債券方式籌措建設(shè)資金。公路債適用公路主要包括高速公路和收費(fèi)一級公路等，即政府還貸公路，不包括由社會投資者運(yùn)用BOT等經(jīng)營性模式建設(shè)的收費(fèi)公路。

要想富，先修路。在上世紀(jì)80年代，香港商人霍英東等人投資的國道107廣深線東莞大橋架起了全國第一個路橋收費(fèi)站，從此開啟“以橋養(yǎng)路，以路養(yǎng)路”的收費(fèi)公路模式。1984年國務(wù)院第54次常務(wù)會議的正式?jīng)Q議，讓“貸款修路，收費(fèi)還貸”成為一項(xiàng)政策。這種由地方政府向銀行貸款先修路，再收費(fèi)還貸，以此來完善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，由于極大地拉動了地方經(jīng)濟(jì)增長，而一度備受贊譽(yù)。隨著時間的推移，這一模式的弊端逐漸顯現(xiàn)，規(guī)劃不清、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致多條公路以未還清貸款為名超期收費(fèi)，且收費(fèi)公路系統(tǒng)逐漸形成了一個脫胎于地方政府的穩(wěn)固既得利益集團(tuán)，在行政權(quán)力的庇蔭下違規(guī)設(shè)置收費(fèi)站、擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、甚至提取數(shù)億元公路收費(fèi)款項(xiàng)為員工發(fā)福利等丑聞層出不窮，收費(fèi)公路更被稱為十大暴利行業(yè)之一。

多年以來，曾經(jīng)有多項(xiàng)政策與模式出臺，試圖終結(jié)貸款修路及其衍生出的種種問題，譬如以BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)模式引入社會資本取代政府貸款修路，或者2004年出臺《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確收費(fèi)期限屆滿必須終止收費(fèi)等，均未如理想。此次公路債的出臺，是希望從源頭理清收費(fèi)公路投資款項(xiàng)的來源，以此來捋清貸款修路衍生出的各種問題。公路債的發(fā)行主體是省級政府，與此前貸款修路的融資主體實(shí)際上沒有區(qū)別，但至少主體清晰、權(quán)責(zé)分明，而且專項(xiàng)貸款明確了?？顚Ｓ茫瑸橘~本梳理與公開打好了基礎(chǔ)，避免貸款來源未分割成為賬目不清、去向不明的借口。況且，這不僅符合現(xiàn)代財(cái)政制度，亦無須再占用地方政府債券的額度，需知在平臺債被明令禁止后，發(fā)行地方政府債券成為地方政府理論上實(shí)施債務(wù)融資新建公路的唯一渠道，而地方政府債券當(dāng)前仍然是定額的，如果被修路占去額度可能未有足夠額度進(jìn)行其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。無論從短期或長期而言，公路債的發(fā)行都是值得肯定的方向。

然而，是否發(fā)行公路債即可高枕無憂，一舉解決貸款修路及其帶來的諸多問題呢？顯然需要打一個問號。此前BOT和近年新興的PPP模式都曾被當(dāng)作貸款修路模式的滅火器，結(jié)果都沒能真正滅火，就在于整個財(cái)政體系的關(guān)系沒有理順，而如果這樣的情況繼續(xù)，這些問題很可能繼續(xù)存在，甚或產(chǎn)生新的問題。畢竟，償債主體仍然是地方政府，而官商勾結(jié)或授權(quán)給關(guān)聯(lián)公司以獲利等現(xiàn)象并不罕見，如果公路債無法以制度規(guī)范來形成硬約束，那么同樣可能被濫用，變成斂財(cái)?shù)幕献?，浪費(fèi)資源，而無限期收費(fèi)或資金去向不明亦可能變本加厲。

公路債要終結(jié)貸款修路帶來的問題，就不能走當(dāng)年“特事特辦”的老路。必須以財(cái)政體系的完善為基礎(chǔ)，在前期就做好可行性研究與長期規(guī)劃，不能讓設(shè)計(jì)失誤成為無法回收盈利最終無限期收費(fèi)的借口；對專用債券必須進(jìn)行獨(dú)立核算，保持賬目細(xì)化與公開，讓公眾可通過有效渠道進(jìn)行監(jiān)督；此外，眼下只說財(cái)政部與交通運(yùn)輸部職責(zé)分明，但具體如何分明、如何承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任、事后如何問責(zé)，都應(yīng)有更細(xì)致的規(guī)定。

貸款修路只是特殊經(jīng)濟(jì)時期的一種過渡模式，歷史遺留問題至今仍未解決。那么，公路債則應(yīng)吸取教訓(xùn)，從誕生之日起就應(yīng)規(guī)范而行，不宜再產(chǎn)生新問題留待后面再發(fā)明一個模式來解決。只有在完善的財(cái)政體系、科學(xué)規(guī)劃與有效監(jiān)督之下，公路債才有可能成貸款修路終結(jié)者。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。