成都實(shí)驗(yàn)的改革邏輯

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)進(jìn)行了多年，其現(xiàn)狀如何？

陳家澤：成都市的確權(quán)頒證是從2008年1月份開(kāi)始的，到2010年底就基本上全部搞完了，后面這幾年做的就是完善的問(wèn)題。比如原來(lái)有些死角，如集體資產(chǎn)的量化，就花了不少時(shí)間。原來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)組織有很多集體資產(chǎn)，如池塘、道路、學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地等，在確權(quán)頒證時(shí)，它們沒(méi)有像承包地、宅基地、農(nóng)用地那樣進(jìn)行實(shí)測(cè)與確權(quán)，這些集體資產(chǎn)還是用原來(lái)那種大鍋飯的形式，擱在那里，后來(lái)全部進(jìn)行了量化。我記得在這兩年的中央一號(hào)文件中就曾提到過(guò)這個(gè)問(wèn)題，即集體資產(chǎn)需要進(jìn)行量化。

當(dāng)然還做了其他一些與它相關(guān)的工作，比如對(duì)于確權(quán)后農(nóng)地承包的“長(zhǎng)久不變”?！伴L(zhǎng)久不變”要做的話，始終面臨著一個(gè)土地調(diào)整的問(wèn)題。人口是一個(gè)變量，土地是一個(gè)常量。人口的變動(dòng)會(huì)沖擊這個(gè)常量，怎么辦？如果不做“長(zhǎng)久不變”，原來(lái)的確權(quán)頒證的法律基礎(chǔ)就會(huì)被摧毀。成都確權(quán)頒證的一個(gè)很重要的創(chuàng)新就是它在做這個(gè)。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：在某種意義上講，成都與重慶兩市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的起點(diǎn)都是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的成立，但是后來(lái)它們卻又各自往不同的方向進(jìn)行了探索，它們是怎么“分家”的呢？

陳家澤：重慶的地票交易和成都的確權(quán)頒證改革是幾乎同時(shí)開(kāi)始的。成都市在十七屆三中全會(huì)閉幕的第二天，就成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，其交易方式類似于重慶地票交易，但是成都不叫“地票”，而是“集體建設(shè)用地指標(biāo)交易”。成都與重慶兩地在指標(biāo)交易這個(gè)問(wèn)題上走的路子是一樣的，但是有一個(gè)非常關(guān)鍵的不同，就是重慶在進(jìn)行地票交易的時(shí)候，并沒(méi)有在全市推進(jìn)確權(quán)頒證，所以說(shuō)，兩地指標(biāo)交易的基礎(chǔ)是不一樣的。成都的基礎(chǔ)則是確了權(quán)的。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)最大亮點(diǎn)應(yīng)該就是它的確權(quán)頒證，當(dāng)時(shí)是怎么走向這個(gè)方向的呢？

陳家澤：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)驗(yàn)區(qū)批準(zhǔn)以后，國(guó)務(wù)院要求有一個(gè)整體實(shí)施方案，這就要首先想清楚，國(guó)家為什么委托重慶和成都來(lái)做這個(gè)事。它是一個(gè)委托代理關(guān)系，是中央政府委托地方政府來(lái)就某一個(gè)領(lǐng)域的綜合改革進(jìn)行試驗(yàn)。在拿到這個(gè)試驗(yàn)區(qū)后，重慶與成都從一開(kāi)始就對(duì)它的認(rèn)識(shí)有差異。重慶給國(guó)務(wù)院拿出的整體方案的第一稿，我是評(píng)審專家，我到重慶參加過(guò)評(píng)審，他們當(dāng)時(shí)考慮的是關(guān)于“一區(qū)兩翼”、農(nóng)民工等問(wèn)題，我當(dāng)時(shí)在會(huì)上就說(shuō)這是你們發(fā)展中的問(wèn)題，我說(shuō)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的核心問(wèn)題是要解決“三農(nóng)”問(wèn)題，應(yīng)該要抓住這個(gè)“牛鼻子”。它是需要你在“三農(nóng)”領(lǐng)域里邊走出一條綜合配套改革、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的普適性道路，然后再引領(lǐng)全國(guó)來(lái)做。

為什么要進(jìn)行確權(quán)改革？這里有一個(gè)改革的邏輯。為什么會(huì)有“三農(nóng)”難題？“三農(nóng)”難題的表現(xiàn)形式是什么？很簡(jiǎn)單，它的一個(gè)表現(xiàn)形式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率沒(méi)有可能在家庭承包制30年改革的基礎(chǔ)上再上新臺(tái)階了，要再提高，沒(méi)有這個(gè)沖動(dòng)了，因?yàn)檗r(nóng)民沒(méi)有激勵(lì)了。因此，就必須找到能夠產(chǎn)生更大激勵(lì)的一種政策工具，要找到激勵(lì)工具來(lái)刺激農(nóng)民，從而提高它的生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

這個(gè)激勵(lì)工具在哪里呢？從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，終極的激勵(lì)來(lái)自于產(chǎn)權(quán)。這和后來(lái)十八大與十八屆三中全會(huì)講的“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”是一脈相承的，但是2008年那個(gè)時(shí)候我們提出的是“還權(quán)賦能”。還什么權(quán)？就是財(cái)產(chǎn)權(quán)。賦什么能？就是農(nóng)民自我發(fā)展自我管理的“自治”的能力。這就需要通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革來(lái)有效地推進(jìn)綜合配套改革，從此發(fā)端，去探索“三農(nóng)”問(wèn)題解決。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：經(jīng)過(guò)這幾年的改革，成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的范本意義已經(jīng)形成。你認(rèn)為在這個(gè)改革中，目前還有哪些地方是需要攻堅(jiān)和突破的？

陳家澤：第一個(gè)是關(guān)于宅基地問(wèn)題。在中央這幾年的幾個(gè)一號(hào)文件和十八屆三中全會(huì)公報(bào)里面，關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地，有一些提法，如“同地同權(quán)同價(jià)”“建設(shè)用地直接入市”，這已經(jīng)講得很清楚了。這當(dāng)中最重要的就是宅基地問(wèn)題?，F(xiàn)在要在全國(guó)范圍進(jìn)行“新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)”，成都的郫縣是其中的一個(gè)，這個(gè)試點(diǎn)改革是四大模塊，第二大模塊非常明確，就是宅基地改革。其實(shí)關(guān)于這一塊的改革，成都在之前的產(chǎn)權(quán)制度改革中，在做試驗(yàn)區(qū)的時(shí)候，就已經(jīng)觸及到了，也有一些實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。但在我看來(lái)，這個(gè)問(wèn)題的解決，不是自下而上能解決的，因?yàn)樗鼊?dòng)一下，就和成文法相抵觸。

還有一個(gè)，就是關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)問(wèn)題。農(nóng)村土地由集體經(jīng)濟(jì)組織所有，使用權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)民可以通過(guò)承包取得土地、林地或宅基地。農(nóng)民之所以能取得這個(gè)使用權(quán)，是因?yàn)樗寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。現(xiàn)在就必須明確成員權(quán)取得的方式，在法律上要有所規(guī)定。2010年前后，成都在雙流縣和大邑縣做過(guò)試點(diǎn)，就是固化成員權(quán)，推出“長(zhǎng)久不變”?！伴L(zhǎng)久不變”的前提是要厘清成員權(quán)，它要有一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，比如把2015年12月31日作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，戶籍上在冊(cè)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員是普通成員，這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)之后新增的成員是特殊成員，兩者的權(quán)利是不一樣的。普通成員權(quán)可以在既有的土地調(diào)整、確權(quán)改革過(guò)程當(dāng)中按法律相關(guān)規(guī)定取得物權(quán)，此后，如嫁進(jìn)來(lái)的媳婦、新出生的孩子，是特殊成員，是不能“勻”出一部分土地給他們的。

目前，就集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，在全國(guó)范圍有兩個(gè)模式，一是廣東省，廣東省人大常委會(huì)有關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)取得、消滅的規(guī)定，它是自上而下的立法。還有一種，就是成都的試驗(yàn)，是自下而上的，通過(guò)村民議事會(huì)來(lái)議定，但在試了一段時(shí)間以后，就沒(méi)有下文了。這個(gè)如果不立法，“三農(nóng)”改革特別是確權(quán)改革有可能就會(huì)走不動(dòng)。因?yàn)椴还袒蓡T權(quán)，就不能做到“長(zhǎng)久不變”。解決“三農(nóng)”問(wèn)題需要做的事情很多，成員權(quán)是個(gè)基礎(chǔ)。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。