劉凱:土地供給結(jié)構(gòu)不改 難以構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制

構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制，就是既要在經(jīng)濟(jì)層面實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，確保不產(chǎn)生較大房地產(chǎn)泡沫和相關(guān)金融風(fēng)險，又要在社會層面實(shí)現(xiàn)“住有所居”，基本滿足城市居民的居住需求。近年來，一線和部分二線城市房價上漲幅度遠(yuǎn)超居民收入漲幅，從房價收入比、房價租金比等指標(biāo)來看泡沫化趨勢已十分明顯。僅2016年一年時間，四大一線城市和二線“四小龍”等城市的房價漲幅就超過40%?，F(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控機(jī)制表現(xiàn)欠佳、長效機(jī)制缺失，從供給層面來看，土地供給結(jié)構(gòu)不合理尤其是住宅建設(shè)用地供給不足是主要原因之一。

自土地有償使用制度建立以來，非農(nóng)業(yè)用地逐漸被地方政府分割成工業(yè)用地和商業(yè)及住宅用地（包括商服用地和城市住宅用地）兩個市場。其中，工業(yè)用地低價供給、充足供給，而商業(yè)及住宅用地高價供給、有限供給，商業(yè)及住宅用地的土地出讓金成為地方政府收入的重要來源，“土地財政”因此形成。據(jù)統(tǒng)計，中國城市建設(shè)用地占國土面積比例不足0.7%，遠(yuǎn)低于其他主要經(jīng)濟(jì)體，美國占比為3%以上，日本則在4%以上。而近年來，在各類型國有建設(shè)用地中，商業(yè)及住宅用地比例又呈下降趨勢，2007年該比例為40%左右，而到了2016年卻大幅下滑至不足21%，這與房價過快上漲態(tài)勢形成鮮明對比。以北京為例，2004年之后住宅用地供應(yīng)大幅減少，2016年僅完成全年計劃的25.8%。當(dāng)前土地供給結(jié)構(gòu)使得一線和部分二線城市的住宅建設(shè)用地供給不足，惡化了住房需求與住房供給之間的矛盾。

更為嚴(yán)重的是，商業(yè)及住宅用地供給不足、地價過高，是導(dǎo)致市場形成房價“只漲不跌”預(yù)期的重要推手，使得房價“只漲不跌”的預(yù)期不斷自我實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控機(jī)制以限購限貸、差別信貸等需求端調(diào)控為主，但由于供給端調(diào)控始終不足，市場很容易形成房價“只漲不跌”的預(yù)期。

因此，以抑制需求為主的房地產(chǎn)調(diào)控機(jī)制雖然短期內(nèi)能夠?qū)^快上漲的房價起到一定降溫作用，但卻無法改變市場已經(jīng)形成的房價“只漲不跌”預(yù)期。在房價“只漲不跌”的預(yù)期下，后購房者總是面臨更大的機(jī)會成本。所以，一方面，旺盛的“剛性需求”會提前釋放，導(dǎo)致首次購房者年齡越來越小且房價能夠維持在高位。另一方面，一旦樓市調(diào)控出現(xiàn)松動，積聚起來的巨大投機(jī)需求就會快速涌入房地產(chǎn)市場，對市場造成比以前更大的沖擊。與常住人口規(guī)模不相匹配的土地供應(yīng)，連同抑制投機(jī)機(jī)制的不完善，使得房價在“只漲不跌”預(yù)期中“越調(diào)越高”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

調(diào)整土地供給結(jié)構(gòu)勢在必行

要想構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制，調(diào)整當(dāng)前土地供給結(jié)構(gòu)勢在必行，而擴(kuò)大一線和部分二線城市商業(yè)及住宅用地供給、實(shí)現(xiàn)“人地掛鉤”是關(guān)鍵。在住房供需矛盾突出、常住人口流入較多的一線和部分二線城市，根據(jù)常住人口規(guī)模來擴(kuò)大商業(yè)及住宅用地供給并以較低價格出讓土地，有利于增加住房供給。這連同其他抑制投機(jī)的金融及稅收政策，可以較好地穩(wěn)定市場預(yù)期，使房價保持在合理水平，進(jìn)而有利于房地產(chǎn)行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展以及城市居民居住需求的滿足。具體來說，政府可以從以下幾方面入手：一是加快一線和部分二線城市低效和閑置工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)及住宅用地；二是加快推進(jìn)相關(guān)城市的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市；三是重啟跨省換地，實(shí)行跨省的耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)用地增減掛鉤；四是提高建筑容積率，節(jié)約集約使用土地；五是對住宅用地出讓價格采取最高限價，讓利于民。

需要特別指出的是，在一線和部分二線城市擴(kuò)大對公共租賃住房的土地供給，并以低價或者免費(fèi)方式出讓土地，是調(diào)整土地供給結(jié)構(gòu)的重要手段，這對于構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制很有必要。

目前一線和熱點(diǎn)二線城市針對農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生及其他低收入群體的公共租賃住房是嚴(yán)重不足的，而相關(guān)建設(shè)用地供應(yīng)不足是重要原因。政府應(yīng)該加大面向低收入及存在住房困難群體的公共租賃住房建設(shè)，這既有利于解決弱勢群體的住房問題、實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，也有利于整個房地產(chǎn)市場的發(fā)展。實(shí)踐表明，公共租賃住房覆蓋較廣的城市，其房地產(chǎn)市場一般也發(fā)展平穩(wěn)。

國內(nèi)方面，重慶在“十二五”期間推出的公共租賃住房覆蓋了新增常住人口50%以上，同期重慶商品房價格僅上漲2.77%。國際方面，德國是公共租賃住房體系比較完善的國家，二戰(zhàn)后德國建設(shè)的公共租賃住房能夠覆蓋全國人口30%以上，正因?yàn)槿绱耍啾扔诿绹?、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，德國一直沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫及危機(jī)。加大公共租賃住房建設(shè)，就需要擴(kuò)大相應(yīng)的土地供給，而以低價或者免費(fèi)方式出讓土地又能較大幅度降低公共租賃住房房租、使得低收入群體受益更多，充分發(fā)揮土地公有制的制度優(yōu)勢。

擴(kuò)大城市商業(yè)及住宅用地供給

從政策可行性來看，以擴(kuò)大一線和部分二線城市商業(yè)及住宅用地供給并以較低價格出讓土地為核心的土地供給結(jié)構(gòu)調(diào)整也是可行的，它能夠從總量上確保政府財政收入的穩(wěn)定。因?yàn)閺拈L期來看，這樣的土地供給結(jié)構(gòu)調(diào)整將通過降低土地要素成本來促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和長期經(jīng)濟(jì)增長，而經(jīng)濟(jì)增長帶來的稅收增加將彌補(bǔ)政府土地出讓收入的下滑、形成對“土地財政”的替代。

實(shí)際上，現(xiàn)行土地供給結(jié)構(gòu)極大扭曲了中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)，商業(yè)及住宅用地的有限供給和高地價推高了房價、房租以及商業(yè)經(jīng)營成本，抑制了居民消費(fèi)能力以及相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而抑制了中國經(jīng)濟(jì)增長。從上市公司與地方政府之間的土地交易數(shù)據(jù)來看，2007至2015年，商業(yè)及住宅用地平均名義價格大幅上漲了2倍多，其與工業(yè)用地的價格比也由不足4倍躍升至約6倍。在一線和部分二線城市，商業(yè)租金已占普通商店經(jīng)營成本的30%左右，占普通餐飲業(yè)經(jīng)營成本的40%左右，而普通住宅的月租金已占當(dāng)?shù)鼐用裨缕骄杖氲?0%左右。

一二線城市生產(chǎn)成本和生活成本的大幅上漲，既不利于人口城市化的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于住宿、餐飲等服務(wù)業(yè)的發(fā)展以及整體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長。據(jù)筆者測算，如果擴(kuò)大商業(yè)及住宅用地供給、降低相關(guān)土地要素成本，像支持工業(yè)部門一樣支持服務(wù)業(yè)發(fā)展，那么服務(wù)業(yè)部門的私人投資和產(chǎn)值將在邊際成本下降的推動下大幅提高。在長期內(nèi)中國GDP規(guī)模最高能提高20%左右，居民福利水平也因收入上漲和消費(fèi)能力增強(qiáng)最高能提高約20%。而經(jīng)濟(jì)增長所帶來的稅收增加將不僅不會使得政府的財政能力受到削弱，反而使財政收入最高能增加10%以上。

綜上所述，以工業(yè)用地低價供給、充足供給和商業(yè)及住宅用地高價供給、有限供給為主要特征的土地供給結(jié)構(gòu)是不合理的，它使得房地產(chǎn)調(diào)控效果欠佳、長效機(jī)制難以建立，房價在“只漲不跌”的預(yù)期中“越調(diào)越高”。在構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制迫在眉睫和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)的當(dāng)下，土地供給結(jié)構(gòu)調(diào)整恰逢其時。

要擴(kuò)大一線和部分二線城市商業(yè)及住宅用地供給并以較低價格出讓土地，而且要以低價或者免費(fèi)方式擴(kuò)大對公共租賃住房的土地供給。這既有利于建立房地產(chǎn)長效機(jī)制、實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，也應(yīng)該是土地要素市場改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，能夠?yàn)榇龠M(jìn)城市化和服務(wù)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展、保持中國經(jīng)濟(jì)中高速增長貢獻(xiàn)力量。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。