PPP項(xiàng)目全過程績效管理思考

績效管理是對公共服務(wù)或計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定與實(shí)現(xiàn)，并對實(shí)現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評估的過程。從管理學(xué)的角度講，目標(biāo)確立之后的過程控制是關(guān)鍵，績效管理就是過程控制與事后評價(jià)，其目的就是為了更好地完成目標(biāo)?？冃Ч芾碓谖覈陌l(fā)展最早可追溯到2003年，十六屆三中全會提出建立預(yù)算績效評價(jià)體系，從中央到地方積極探索績效管理的實(shí)施路徑。2013年十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的系統(tǒng)部署中明確，績效管理作為提高預(yù)算科學(xué)化水平的政府治理工具，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必要手段。2014年修訂發(fā)布，2015年1月1日執(zhí)行的新預(yù)算法中明確將績效作為預(yù)算法基本的管理原則，建立了“花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念，要求政府加強(qiáng)預(yù)算績效管理，將績效管理范圍逐步覆蓋五級政府、各級預(yù)算單位和所有財(cái)政性資金。2017年黨的十九大對加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。2018年9月1日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》進(jìn)一步明確提出了積極開展政府和社會資本合作(PPP)績效管理的要求。

PPP項(xiàng)目績效管理是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，以PPP項(xiàng)目為載體，以績效管理為手段，以實(shí)施結(jié)果為導(dǎo)向，以績效提高為目標(biāo)，對PPP項(xiàng)目預(yù)算資金安排、使用情況實(shí)施全過程管理，以控制并節(jié)約項(xiàng)目資金，最大化確保預(yù)算安排資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。目前，PPP實(shí)務(wù)中，針對社會資本方以績效付費(fèi)為目的績效評價(jià)、績效考核已經(jīng)為政府和社會資本方廣泛接受，但這僅僅是公共預(yù)算績效管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足政府及所屬部門在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行過程中的績效管理活動，為此，我們結(jié)合國家全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的政策文件，提出PPP項(xiàng)目應(yīng)建立全方位、多層次、全過程的績效管理。

從政策層面提供有力依據(jù)

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)給出的PPP定義中明確：“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益……?！?/p>

目前，PPP模式涉及績效管理的部門規(guī)章主要包括：國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)“五、提升專業(yè)能力?？冃гu價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵推進(jìn)第三方評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，評價(jià)結(jié)果向社會公示，作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，可對項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)?！必?cái)政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金〔2016〕92號)第二十七條“各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評價(jià)意見?！钡俏覀兛吹?，上述針對PPP項(xiàng)目績效管理出臺的部門規(guī)章中，一是主要針對社會資本方和項(xiàng)目公司開展以激勵相容、按效付費(fèi)為目標(biāo)的績效評價(jià)和考核，而對政府及所屬部門以資源配置、政府部門履職為目標(biāo)的績效評價(jià)和管理沒有更多提及;二是對PPP項(xiàng)目如何開展績效管理沒有操作層面具體闡述。隨著大量PPP項(xiàng)目落地實(shí)施，PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策是否科學(xué)、資源配置是否合理性、部門履職是否到位、預(yù)算資金使用效率是否提升已經(jīng)日益為各級政府、外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及社會公眾所關(guān)注，僅僅針對社會資本方和項(xiàng)目公司開展績效評價(jià)與考核，顯然不能實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的全面績效管理的目標(biāo)。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(2018年9月1日)“積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績效管理?！边@個(gè)指導(dǎo)意見進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目應(yīng)該積極開展績效管理。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》(財(cái)預(yù)〔2011〕416號)對績效管理的要求：“逐步建立以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。”我們認(rèn)為，PPP模式廣泛運(yùn)用于政府投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目對應(yīng)的政府支出責(zé)任需要納入財(cái)政年度預(yù)算和中長期規(guī)劃，PPP項(xiàng)目應(yīng)該納入政府績效管理范疇，建立包括績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行管理、績效評價(jià)實(shí)施管理和評價(jià)結(jié)果反饋及運(yùn)用管理的完整閉環(huán)系統(tǒng)。今天，隨著國家對全面實(shí)施績效管理日益重視，現(xiàn)已發(fā)布的相關(guān)政策文件都從PPP項(xiàng)目監(jiān)管和公共財(cái)政資金監(jiān)管角度，對PPP項(xiàng)目建立全過程、全方位、多層次、全覆蓋的績效管理模式提供了強(qiáng)有力的支撐依據(jù)。

重要性和緊迫性

PPP項(xiàng)目是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)閷?shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而引入社會資本方合作開展項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營活動。根據(jù)財(cái)政部政府和社會資本合作中心提供數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月末，入管理庫的PPP項(xiàng)目有7749個(gè)，累計(jì)投資約11.94萬億，其中可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)項(xiàng)目累計(jì)占管理庫項(xiàng)目總數(shù)和累計(jì)投資額的90.8%和91.2%，財(cái)政資金在支持PPP項(xiàng)目運(yùn)行中已占有較大的比重，換句話說，絕大部分PPP項(xiàng)目涉及政府支出責(zé)任履行需要安排預(yù)算資金，按照“花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念，開展PPP項(xiàng)目財(cái)政資金預(yù)算績效管理已經(jīng)成為政府績效管理的重要組成部分，這與PPP模式“激勵相容、物有所值”的精髓高度契合。

然而目前，PPP實(shí)務(wù)中，無論P(yáng)PP實(shí)施方案，還是PPP合同文本中設(shè)置的績效考核指標(biāo)體系和付費(fèi)辦法都只針對政府方對項(xiàng)目公司、社會資本方以“激勵相容、按效付費(fèi)”為目的的績效評價(jià)，從績效管理的層級上，缺失了地方政府及所屬部門以“提高項(xiàng)目供給效率，提高財(cái)政資金使用效益和資源有效配置，提升政府部門項(xiàng)目管理和監(jiān)督工作效能”為目的的績效管理活動;從績效管理活動完整性上，缺失了PPP項(xiàng)目總體目標(biāo)和年度績效目標(biāo)的設(shè)定和動態(tài)監(jiān)控，缺失了與目標(biāo)設(shè)定相適應(yīng)的兩個(gè)層次的指標(biāo)體系的構(gòu)建和動態(tài)評價(jià)活動;從績效管理結(jié)果運(yùn)用上，僅體現(xiàn)了按效付費(fèi)和激勵社會資本方不斷管理創(chuàng)新和持續(xù)提升公共產(chǎn)品或服務(wù)的效率、效果，沒有體現(xiàn)將績效管理結(jié)果作為PPP項(xiàng)目決策、出臺或完善PPP政策文件、對PPP相關(guān)部門進(jìn)行獎懲和責(zé)任人職務(wù)調(diào)整、預(yù)算資金安排等結(jié)果運(yùn)用上。

此外，即使針對項(xiàng)目公司、社會資本方以“激勵相容、按效付費(fèi)”為目的的績效評價(jià)方面，PPP項(xiàng)目績效管理實(shí)務(wù)方面也存在頗多問題，如績效目標(biāo)缺失、目標(biāo)設(shè)置不規(guī)范、不清晰;PPP項(xiàng)目涉及的部門、單位績效運(yùn)行跟蹤職責(zé)和內(nèi)容不明確;PPP項(xiàng)目分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)庫尚未建立;績效指標(biāo)缺乏可比性、部分PPP項(xiàng)目績效評價(jià)流于形式;評價(jià)結(jié)果沒有真正意義與政府支出責(zé)任掛鉤;PPP項(xiàng)目績效結(jié)果對應(yīng)的獎懲、問責(zé)機(jī)制未完全建立等。這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目預(yù)算管理和績效管理工作的推進(jìn)。

面臨著14、15年甚至16年落地實(shí)施的PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營階段，各級政府將逐步進(jìn)入PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼支出期，未來十年，將是PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任落實(shí)的高峰期，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)政資金預(yù)算績效管理不僅日益變得重要和緊迫，而且PPP項(xiàng)目需要及時(shí)研究、補(bǔ)充完善跨層級、多維度績效管理體系，將政府績效管理層次和對項(xiàng)目公司、社會資本方績效考核兩個(gè)層次的績效管理活動有機(jī)銜接，以同一個(gè)PPP項(xiàng)目作為載體，針對PPP項(xiàng)目涉及的相關(guān)方，從不同的角度對其在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)和義務(wù)，從項(xiàng)目前期立項(xiàng)、PPP模式的引入和審批、社會資本方采購、項(xiàng)目執(zhí)行中的資金投入、執(zhí)行進(jìn)度、提交產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和效率、項(xiàng)目移交等方面實(shí)施全過程、全方位、全覆蓋的績效監(jiān)督和管理，最終通過對績效管理結(jié)果實(shí)施問責(zé)、獎懲、公式公告等措施，共同推動PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)行和績效管理成果應(yīng)用的深度和廣度，確保PPP模式規(guī)范運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。

比較分析

傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目與PPP模式的項(xiàng)目都屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，并且都需要納入財(cái)政預(yù)算績效管理范疇。因此，在開展績效管理的思路、內(nèi)容、方法方面有很多相似之處。對PPP項(xiàng)目而言，其雖然部分資金源于財(cái)政，但是投融資、設(shè)計(jì)(如委托)、建設(shè)、運(yùn)營具體工作主導(dǎo)權(quán)是轉(zhuǎn)交給社會資本方的，政府只是作為PPP合同簽約一方、項(xiàng)目公司非控股股東、價(jià)格、質(zhì)量監(jiān)管者，與社會資本合作完成項(xiàng)目全生命周期的建設(shè)、運(yùn)營活動。換言之，PPP模式改變了傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目由政府及所屬部門、單位投資、建設(shè)、運(yùn)營的狀況，而是由雙方組建的混合制項(xiàng)目公司SPV來具體完成項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營工作，政府根據(jù)項(xiàng)目公司提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和效率，依據(jù)績效考核結(jié)果支付對價(jià)。由此，PPP模式下的項(xiàng)目預(yù)算績效管理的目的、主體、對象、內(nèi)容、流程較傳統(tǒng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理更加復(fù)雜、多維。(如表一)