新時期國土規(guī)劃的功能與思路

編者按 前不久，全國國土規(guī)劃綱要編制工作領導小組召開第一次會議，通過了《全國國土規(guī)劃綱要編制工作方案》，正式啟動了《全國國土規(guī)劃綱要(2011—2030年)》前期研究和編制工作。隨著國土空間開發(fā)的廣度和深度不斷加大、資源環(huán)境保護問題更加凸顯，加強國土規(guī)劃工作顯得日益重要和緊迫，扎實做好前期研究和編制工作，才能提高國土規(guī)劃的科學性、針對性和可操作性。新時期國土規(guī)劃工作的推進，是保障和促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。確定新時期國土規(guī)劃的功能定位和目標任務，需要研究當前發(fā)展的新形勢、新要求和實際問題。本期約請國土資源部咨詢研究中心張彥英副主任、樊笑英博士，為我們分析講解新時期國土規(guī)劃的功能及其實踐應用思路。問：什么是國土規(guī)劃?答：關于國土規(guī)劃的定義，國內外有多種大同小異的解釋。我國目前在法規(guī)性文件中對國土規(guī)劃有明確定義的，始見于國家發(fā)改委制定的《國土規(guī)劃編制辦法》第二條：國土規(guī)劃是根據國家社會經濟發(fā)展總的戰(zhàn)略方向和目標以及規(guī)劃區(qū)的自然、經濟、社會、科學技術等條件，按規(guī)定程序制定的全國或一定地區(qū)范圍內的國土開發(fā)整治方案。此外，全國科學技術名詞審定委員會公布的國土規(guī)劃定義是：根據國家社會經濟發(fā)展的總目標以及區(qū)域的自然和社會經濟條件，對國土開發(fā)、利用、治理和保護而進行全面的規(guī)劃。問：國土規(guī)劃有什么樣的作用和地位?答：國土規(guī)劃對資源綜合開發(fā)、建設總體布局、環(huán)境綜合整治具有宏觀調控作用，具體表現(xiàn)為以下三方面：一是綜合調整人與資源環(huán)境的自然關系、人與人基于資源環(huán)境的社會關系，將資源環(huán)境承載力作為硬約束條件，嚴格國土開發(fā)利用的空間管制。二是為下位相關規(guī)劃提供基本依據，整合規(guī)劃體系的系統(tǒng)功能，在戰(zhàn)略上對各有關空間規(guī)劃和專項規(guī)劃進行指導和控制。三是綜合協(xié)調國土開發(fā)利用中各種利益主體之間的矛盾，維護公共利益和各主體合法權益的平衡。國土規(guī)劃決定一個國家在較長一段時期內國土開發(fā)空間發(fā)展的戰(zhàn)略方向和框架結構，是編制各類相關空間規(guī)劃和專項規(guī)劃的重要依據。國土規(guī)劃具備管制功能、導向功能、調節(jié)功能和分配功能，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必不可少的工具。問：與其他規(guī)劃相比，國土規(guī)劃在內容上有什么特征?答：國土規(guī)劃的基本內容可概括為三部分：資源的綜合開發(fā)、生產力的合理布局和生態(tài)環(huán)境的綜合整治。全國國土規(guī)劃的主要內容應包括：國家空間發(fā)展戰(zhàn)略的目標與方針，國家對重大區(qū)域發(fā)展問題的應對方針，對重大基礎設施項目的布局規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，水資源利用規(guī)劃，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，重大國土整治項目的規(guī)劃以及若干重點地區(qū)與不同類型地區(qū)的發(fā)展方向等。國土規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性、系統(tǒng)性、空間性、基礎性、整體性和地域性等特點。問：新時期國土規(guī)劃的編制與實施面臨哪些問題?答：我國在20世紀80年代中期曾經投入大量人力開展了《全國國土規(guī)劃綱要》的編制工作，可惜沒有取得預期的成果。最近幾年，又啟動了新一輪國土規(guī)劃的試點，雖然取得了不少有益經驗，但仍然存在著一些基本性的問題尚待解決。如社會各界對國土規(guī)劃工作的重要性尚未取得共識，國土規(guī)劃性質和地位不夠明確，國土規(guī)劃內容過于寬泛，國土規(guī)劃缺乏有效的實施手段和保障措施等。歸納起來，當前國土規(guī)劃編制與實施面臨的主要問題有三：一是規(guī)劃體系層級不清、體制機制不夠完善，二是法制保障不健全，三是基礎理論研究不夠。一、科學規(guī)劃資源開發(fā)利用布局人類在自然中誕生，也在對自然的開發(fā)利用中生存和發(fā)展，人與自然形成了對立統(tǒng)一的關系。人地關系經歷了“環(huán)境中心主義”、“人類中心主義”之后，逐步形成了人地協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展觀念?？沙掷m(xù)發(fā)展包括生態(tài)、經濟、社會三個方面，其中生態(tài)可持續(xù)發(fā)展是基礎，社會可持續(xù)發(fā)展是最終目標，而經濟可持續(xù)發(fā)展則是保障。聯(lián)合國《21世紀議程》指出，人類要發(fā)展，只有發(fā)展才能解決環(huán)境破壞和貧困加劇之間的惡性循環(huán)，只有發(fā)展才能為解決生態(tài)危機提供必要的物質和技術基礎。但是發(fā)展要有限度，要協(xié)調環(huán)境保護與人類發(fā)展之間的關系。發(fā)展與保護構成了人地關系中一對永恒的矛盾，解決這一矛盾成為人類長期的目標與任務。1.作為國家最高層次的國土資源保護開發(fā)規(guī)劃，國土規(guī)劃要有助于促進發(fā)展方式的轉變，推進經濟社會可持續(xù)發(fā)展目前，我國處在經濟社會發(fā)展工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化和國際化的背景條件下，每年要實現(xiàn)8%～10%左右的經濟增長目標，國土資源總量的有限性與經濟社會發(fā)展需求的持續(xù)增長構成了我國當今社會發(fā)展的主要矛盾。國土資源管理如何為經濟社會持續(xù)發(fā)展保駕護航，實現(xiàn)“在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護”，是新時期國土規(guī)劃面對的首要問題。經濟增長依靠生產要素起作用，其中一是資源，二是資本，三是勞動，四是技術進步。新中國成立初期，借鑒蘇聯(lián)的經濟增長方式，我國靠資源投入、資本投入，經濟發(fā)展實現(xiàn)了外延式、粗放型增長。1982年國家提出把經濟發(fā)展轉到提高“效益”的基礎上，確定了到2000年國民生產總值翻兩番的目標。到2000年，國民生產總值翻兩番的目標超額實現(xiàn)，但“經濟效益提高”的前提沒有實現(xiàn)?！熬盼濉逼陂g國家提出要實現(xiàn)兩個根本轉變：一是經濟增長方式由粗放到集約的轉變，二是從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變。21世紀，我國城市化、工業(yè)化進程加快，其中一個重要因素是在很大程度上利用了從農民那里拿來的土地大量投資，重新進入重工業(yè)化時代。加之地方官員搞形象工程、政績工程，增長方式就往回走了。這樣的狀況不改變，20多年前提出的“轉變”何時才能實現(xiàn)?把拉動經濟增長的因素歸結為“消費、投資與出口”，來源于凱恩斯關于“總需求＝總供給”的公式。但凱恩斯關于經濟增長依賴“三駕馬車”的分析是著眼于短期而非長期。若維持長期的經濟增長，就要轉變發(fā)展方式，主要依靠技術、人才的進步和良好的制度環(huán)境。轉變我國經濟高速發(fā)展主要依靠資源和資本投入，依靠廉價勞動以及出口(變相的資源投入和勞動投入)的發(fā)展方式，就要發(fā)揮人才和技術的作用，即發(fā)揮知識和技能的作用。物質資本是可損耗的，而知識和技能不會損耗。國土規(guī)劃作為國家最高層次的國土資源保護開發(fā)規(guī)劃，要有助于促進發(fā)展方式的轉變，通過對資源開發(fā)利用方式、規(guī)模等的控制進行宏觀引導，推動資源節(jié)約集約利用、循環(huán)利用，用好國內國外兩種資源、兩個市場，實現(xiàn)我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。2.國土規(guī)劃具備立足資源環(huán)境，統(tǒng)籌經濟、社會、生態(tài)和民生全面協(xié)調發(fā)展的功能生產力發(fā)展是推動社會進步的決定性力量。經濟是基礎，生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑；生產關系對生產力、上層建筑對經濟基礎起反作用，在一定情況下，這種反作用起決定性作用。新中國成立尤其是改革開放以來的歷史完全證實了這一基本理論。在不同社會發(fā)展階段，經濟發(fā)展的目標不同。新中國成立初期乃至其后的一定時期，集中力量發(fā)展經濟是經濟社會發(fā)展的主要矛盾。改革開放初期，仍以發(fā)展經濟為主也是必然選擇。這時候，不發(fā)展經濟一切問題都解決不了。當經濟發(fā)展有了一定基礎之后，就出現(xiàn)了全面協(xié)調發(fā)展的問題，搞好經濟建設、保護生態(tài)環(huán)境、促進社會公平正義、保障和改善民生是當今發(fā)展的全部要義。這時候，不解決全面協(xié)調發(fā)展問題，經濟問題就會演化為政治問題、社會問題。落實科學發(fā)展觀，必須尋求一種立足資源環(huán)境，統(tǒng)籌經濟、社會、民生建設的具有法制保障的途徑。國土規(guī)劃具備這種功能。以往在以發(fā)展經濟為主要目標的導向下，國土規(guī)劃功能的缺失，或由于單項規(guī)劃的實施，以經濟發(fā)展規(guī)劃為主體的各種規(guī)劃更多地側重于產業(yè)發(fā)展，以實現(xiàn)經濟增長為目標，更多地注重經濟效益而忽視社會效益與生態(tài)效益，經濟增長越快，社會問題越多，社會矛盾越突出，生態(tài)問題越嚴重。新時期國土規(guī)劃編制應充分發(fā)揮其宏觀導向作用，將資源的開發(fā)利用與生產力布局等更多地引向關注民生與生態(tài)，使在國土規(guī)劃框架下進行的各種專項規(guī)劃以及各類經濟發(fā)展規(guī)劃也能遵循這樣的價值取向，避免過度追求產業(yè)發(fā)展與經濟效益，從而將經濟、社會、民生與生態(tài)文明建設協(xié)調起來。二、引導城鄉(xiāng)與區(qū)域均衡發(fā)展我國地域廣闊，人口眾多，不同地域因資源環(huán)境稟賦、發(fā)展基礎以及人力、資金和教育水平等方面的差異，經濟增長速度、發(fā)展規(guī)?；蛘弋a業(yè)部門等都很難實現(xiàn)均衡發(fā)展態(tài)勢。改革開放初期，沿海地區(qū)率先發(fā)展是必然選擇。目前，我國處在城市化、工業(yè)化快速發(fā)展的階段，發(fā)展不平衡問題越來越突出。新時期國土規(guī)劃面對的一個重要問題就是如何采取有效措施縮小這種差距，逐步實現(xiàn)相對平衡的問題。(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，促進區(qū)域相對平衡發(fā)展發(fā)展不平衡首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。改革開放以來，我國經濟發(fā)展迅速，城市化進程加快，人口、科技、產業(yè)等在大中型城市集聚，導致資源向城市過度集中，廣大農村地區(qū)相對落后，形成了城市和農村二元結構。解決城鄉(xiāng)二元結構有兩條主要舉措：其一是要加快農村現(xiàn)代化進程。首先要推動農村產業(yè)現(xiàn)代化，來帶動農村社會、文化的現(xiàn)代化。農村產業(yè)現(xiàn)代化與城市不同，農業(yè)生產對自然條件有很強的依賴性，農村的產業(yè)布局要結合當?shù)刭Y源環(huán)境條件，發(fā)展與資源環(huán)境條件相匹配的產業(yè)類型。國土規(guī)劃可以因地制宜、揚長避短地調整農村產業(yè)結構，引導農村向資源優(yōu)勢產業(yè)方向發(fā)展，是實現(xiàn)農村產業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。其二是加快城鎮(zhèn)化進程，使現(xiàn)代農業(yè)集約化生產帶來的剩余勞動力進城。發(fā)展不平衡還表現(xiàn)為東、中、西部發(fā)展不平衡。這既與區(qū)位有關，也與各地區(qū)資源環(huán)境稟賦有關，還受其歷史發(fā)展的影響。各區(qū)所處地理位置、地形、地貌、氣候、生物以及土壤、水、礦產等不同，其資源環(huán)境組合也不同。不同的資源環(huán)境組合特征往往直接決定一個地區(qū)的發(fā)展方向，如西南地區(qū)以巖溶地貌為主的地形，西北地區(qū)氣候干旱與水資源短缺，都決定了這些地區(qū)資源開發(fā)利用的方向。解決我國中、西部發(fā)展問題，應更多地考慮產業(yè)類型、產業(yè)布局是否合理，是否能實現(xiàn)資源優(yōu)勢最大化、劣勢最小化，GDP水平是否與當?shù)刭Y源環(huán)境承載力相匹配。中、西部追求與東部地區(qū)GDP平衡是不現(xiàn)實的也是不科學的，應從長遠、可持續(xù)發(fā)展的角度考慮中、西部特定資源環(huán)境條件下的科學發(fā)展。國土規(guī)劃的主要對象和重要功能無疑使之成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌區(qū)域相對平衡發(fā)展的重要途徑，在規(guī)劃中需要就縮小城鄉(xiāng)與東、中、西部發(fā)展差異提出明確的導向和切實可行的方案。(二)發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢，解決區(qū)域資源“短板”制約問題一個區(qū)域的發(fā)展規(guī)模和強度與資源環(huán)境的協(xié)調程度，不僅取決于該區(qū)域的優(yōu)勢資源環(huán)境條件，還更多地取決于其限制性因素的制約。當前各地普遍重視發(fā)揮區(qū)域資源環(huán)境優(yōu)勢而忽視區(qū)域資源“短板”制約。比如，內蒙古自治區(qū)草場資源豐富，同時還蘊藏著豐富的煤炭、銅鐵、石油、天然氣以及稀土等礦藏，已經成為全國重要的畜牧業(yè)生產基地、能源供應基地、礦產開采和冶煉基地。而內蒙古自治區(qū)地處干旱、半干旱的氣候條件下，降水量少，水資源不足是產業(yè)發(fā)展與草原生態(tài)恢復的制約性因素。伴隨優(yōu)勢資源開發(fā)，同時出現(xiàn)的則是草原生態(tài)脆弱地區(qū)植被、地下水資源的嚴重破壞，以及草場退化、河流斷流等生態(tài)問題。近年來，通過實施以工輔農、以工輔牧、調整產業(yè)結構、改善農牧業(yè)生產方式和加強礦山環(huán)境治理等保護生態(tài)、促進發(fā)展的各種措施，已初見成效，草原生態(tài)有所改觀。但是干旱、半干旱的草原地區(qū)，生態(tài)的恢復非常緩慢，對經濟社會發(fā)展的影響將會持續(xù)相當長的時期。因此在發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢的同時若忽略了資源環(huán)境“短板”因素的制約，會使“短板”更短。而資源優(yōu)勢的發(fā)揮也要適度，如果竭澤而漁，優(yōu)勢也會變?yōu)椤岸贪濉?。新時期國土規(guī)劃的重要功能之一，是通過對區(qū)域資源環(huán)境優(yōu)勢與“短板”因素的分析，劃分不同的功能區(qū)，分別制定不同的發(fā)展規(guī)劃；同時對解決“短板”制約提出切實可行的措施，當然其根本出路是依靠科技進步。國土規(guī)劃如何引導各地區(qū)在“短板”因素的制約下發(fā)揮資源優(yōu)勢，是實現(xiàn)保障發(fā)展、保護資源目標的關鍵問題。以資源環(huán)境自然分區(qū)進行國土規(guī)劃，是以區(qū)域的資源環(huán)境稟賦為前提，建立在資源環(huán)境承載力評價基礎上的，而資源環(huán)境承載力評價的重要工作是對國土資源環(huán)境進行調查評價。新中國成立以來，國土資源調查積累了有關資源環(huán)境的大量數(shù)據，建立了全國資源環(huán)境數(shù)據庫，部分地區(qū)還實現(xiàn)了數(shù)據的動態(tài)更新。如果充分利用好這些數(shù)據，采用科學的方法對全國的資源環(huán)境承載力進行定量評價，并根據承載力評價結果劃分不同區(qū)域，確定不同區(qū)域的資源優(yōu)勢與劣勢，即確定影響一個地區(qū)發(fā)展的主導性因素與限制性因素，進行功能定位，確立不同地區(qū)適合發(fā)展以及不適合發(fā)展的產業(yè)類型，對可發(fā)展產業(yè)的生產規(guī)模以及布局進行總量上和空間上的控制，制定相應的生態(tài)環(huán)境補償方案，既保障適度發(fā)展，改善民生，也能有效控制對資源環(huán)境的影響。三、推動市場機制合理配置資源資源與環(huán)境是密不可分的整體，資源寓于環(huán)境之中，環(huán)境本身也是一種資源。雖然資源、環(huán)境具有相對獨立性，但兩者的發(fā)展變化卻是相互影響、相互制約的。兩者的關系主要表現(xiàn)在兩個方面：一是自然資源的數(shù)量、質量在時空上的變化會影響環(huán)境的變化；二是環(huán)境的變化也會使資源發(fā)生適應性的改變。1.以資源環(huán)境承載力評價為基礎，解決開發(fā)資源與保護環(huán)境之間的矛盾自然生態(tài)系統(tǒng)作為一個復雜的系統(tǒng)，其各子系統(tǒng)之間相互影響又相互制約，總是在不斷發(fā)展變化中維持著系統(tǒng)的平衡發(fā)展。我們不能脫離其他系統(tǒng)而孤立地研究其中某個子系統(tǒng)，因而國土規(guī)劃過程中也必須把資源、環(huán)境作為一個統(tǒng)一體進行統(tǒng)籌考慮。環(huán)境和資源一樣，既有自然屬性，又有經濟屬性，在進入生產領域、交換領域時，環(huán)境就具有了資源、資產、資本的功能。環(huán)境是一個空間的概念，空間本身也是一種資源。目前對環(huán)境資源的利用存在兩個層面的問題。在認識層面，由于對環(huán)境的資源屬性認識不足，環(huán)境價值不能全面體現(xiàn)，導致環(huán)境資源缺乏明確、清晰的產權。由于市場一般不會對沒有產權的物品進行交易，所以市場價格機制無法將環(huán)境資源的成本反映出來。在實際操作層面，隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)，人們認識到使用者應該支付環(huán)境成本，但是往往只考慮到正常的環(huán)境資源使用成本，而忽略了使用資源過程中對環(huán)境造成的污染和破壞的補償成本，即只支付了一小部分環(huán)境成本而非全部。使用者在消費環(huán)境資源時造成的環(huán)境污染和破壞沒有相應的補償，其補償往往由社會承擔，導致環(huán)境成本外部化。環(huán)境資源成本外部化或低成本使用勢必會造成環(huán)境資源的浪費及過度使用。因此，必須明確界定環(huán)境產權，將環(huán)境資源成本內部化，形成“誰使用誰付費、誰破壞誰治理”的補償機制，充分體現(xiàn)社會公平原則。資源環(huán)境承載力是指在確保生態(tài)可恢復與可持續(xù)，并滿足人類需要的前提下，一個地區(qū)、一定時期內的資源環(huán)境數(shù)量與質量，能夠承載經濟、社會可持續(xù)發(fā)展需求的能力。資源環(huán)境承載力是國土規(guī)劃編制的科學基礎。國土規(guī)劃需要尋找一種合適的表達方式，來體現(xiàn)資源與環(huán)境一體化特征并計量資源與環(huán)境使用的總成本，通過推動市場機制來實現(xiàn)資源環(huán)境的配置，遏制資源環(huán)境的破壞和過度使用，促進資源環(huán)境的保護治理和合理利用。2.推動市場機制運行，更好地發(fā)揮其對資源配置的基礎性作用社會主義市場經濟體制下的資源配置機制是在政府宏觀調控下，市場對資源配置發(fā)揮基礎性作用。對于國土資源這種關系國家安全的戰(zhàn)略性資源來說，宏觀調控至關重要。市場機制以利益最大化為驅動，很難顧及資源的短期收益與可持續(xù)利用、全國與區(qū)域協(xié)調、公平與效益等諸多問題，同時市場有其自身難以克服的缺陷，近兩年世界鐵礦石價格的波動就是市場失靈的表現(xiàn)。我國尚處在體制轉軌時期，目前的狀況是，一方面宏觀調控體系尚未建立，作為宏觀調控的間接手段，法制、法規(guī)和政策等尚不完善，更多采用行政手段。另一方面市場化程度比較低，法規(guī)不健全，市場無序，行政干擾，市場發(fā)揮不了配置資源的基礎性作用。這就需要在建立和完善宏觀調控體系的同時，加快市場化進程。國土規(guī)劃是宏觀調控的重要手段。國土規(guī)劃是對全部國土資源及其空間利用進行宏觀配置的戰(zhàn)略性方案。國土是一個三維的地域空間系統(tǒng)，國土資源具有三維地域空間特征，即不僅指實體資源，也占有一定地域空間。國土資源的開發(fā)利用是在一定地域空間內對實體資源及空間的開發(fā)利用。當將國土資源置于不同發(fā)展階段進行規(guī)劃時，則構成了具有時間演化特征的四維系統(tǒng)。國土規(guī)劃是一項龐大的系統(tǒng)工程，時間上要兼顧眼前需求與長遠的可持續(xù)利用，空間上要充分考慮資源環(huán)境的地域差異。將一定發(fā)展階段市場對資源的需求置于國土資源三維地域空間內，與國土資源在空間上構成交集，國土規(guī)劃需要對這些交集進行評估、權衡和統(tǒng)籌，重點關注需求聚集區(qū)域內人口、城市和產業(yè)的資源匹配度，對其適當進行調整。在國土規(guī)劃的總體框架下，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，才能達到保障發(fā)展、保護資源的目的，推進全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。四、全國視角 區(qū)域協(xié)調資源環(huán)境稟賦條件是不以人的意志為轉移的客觀存在，有其自身存在與發(fā)展的規(guī)律，具有自然的地域性特征。近幾十年國家經濟社會發(fā)展迅速，社會需求與資源環(huán)境供給時時處于動態(tài)變化之中，往往表現(xiàn)出無序狀態(tài)。資源環(huán)境自然分區(qū)與行政分區(qū)的協(xié)調，經濟社會發(fā)展當前與長遠、局部與整體之間的關系，都需要國土規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。1.從全國層面確定區(qū)域國土資源開發(fā)格局，通過資源環(huán)境承載力評價來引導和協(xié)調各區(qū)域生產力布局目前我國經濟社會發(fā)展以行政區(qū)為單元，不同行政區(qū)的劃分往往導致資源環(huán)境自然分區(qū)的條塊分割，而行政管理體制上的分權與財政體制的分灶導致各行政區(qū)各自為政，人為的行政分割必然加劇區(qū)域經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾。其一是各行政區(qū)之間的資源分配與環(huán)境保護等方面的矛盾，其二是行政區(qū)界限產生資源開發(fā)利用的不均衡，其三是產業(yè)布局的區(qū)域間協(xié)調問題。比如，環(huán)渤海地區(qū)由于共同的區(qū)位以及資源環(huán)境特點，成為一個相對完整的自然地域單元，但同時環(huán)渤海地區(qū)又分屬五省二市，在經濟布局上，各行政區(qū)從地方發(fā)展角度出發(fā)，出現(xiàn)重復建設、產能過剩等問題，造成資源環(huán)境的浪費甚至破壞。行政區(qū)與資源環(huán)境自然分區(qū)的不協(xié)調，加劇了資源開發(fā)、環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展之間的矛盾。國土規(guī)劃編制應采取“全國視角、區(qū)域協(xié)調”策略，以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元，從全國層面上確定區(qū)域國土資源開發(fā)格局，在此格局下進行各行政區(qū)的國土規(guī)劃，各行政區(qū)與國土資源自然分區(qū)交叉或者重疊的，須依全國國土規(guī)劃格局進行區(qū)域間協(xié)調，避免地方利益驅動或者地方保護的不合理開發(fā)行為。劃分資源環(huán)境自然分區(qū)，并通過資源環(huán)境承載力評價來引導和協(xié)調各區(qū)域生產力布局，應成為國土規(guī)劃編制的一項基礎性、先行性和持續(xù)性的工作。以資源環(huán)境稟賦和承載力大小來進行國土規(guī)劃是遵循客觀規(guī)律的、科學的規(guī)劃方式，是實現(xiàn)保障發(fā)展、保護資源的有效途徑，是國土規(guī)劃編制應努力踐行的重要原則之一。2.處理好當前與長遠、局部與整體之間的多重關系國土規(guī)劃作為國土資源開發(fā)利用的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略框架，要發(fā)揮其應有的調控和指導作用，需要認真研究如何處理當前與長遠、局部與整體的關系。處理好當前與長遠的關系，首先要保證規(guī)劃的科學性。國土規(guī)劃的科學性是指規(guī)劃要符合自然規(guī)律與經濟規(guī)律。規(guī)劃的實用性與時效性的基礎，就是能夠反映我國當前經濟社會與資源環(huán)境狀況。國土規(guī)劃編制的科學基礎是對國土資源的綜合調查與對資源環(huán)境承載力綜合評價，這需要采用現(xiàn)代科學技術手段，建立全覆蓋的國土資源動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)，掌握最為精準的國土資源與環(huán)境狀況，確保規(guī)劃指標等的確立是建立在最新的資源環(huán)境狀況基礎之上。同時，采用先進的技術方法，結合一定時期內經濟社會發(fā)展變化的速度與趨勢，對未來20年(一個規(guī)劃期)乃至更長時間內經濟社會發(fā)展對區(qū)域內可能的資源環(huán)境需求進行模擬和預測，對規(guī)劃的指標保留相應的彈性空間(這是由承載力閾值的四維特征決定的)，對資源環(huán)境的開發(fā)利用也保留相應的余地，既要滿足現(xiàn)實發(fā)展，也要確保可持續(xù)發(fā)展。處理好局部與整體的關系，要兼顧國家總體戰(zhàn)略與地方戰(zhàn)略、各行政區(qū)發(fā)展與經濟區(qū)帶發(fā)展、城市與城市群發(fā)展等之間的關系，避免各自為政，盲目發(fā)展。受區(qū)位、自然、人文因素等的影響，我國幾十年來逐漸形成了沿海、沿江以及沿鐵路交通干線的幾大經濟區(qū)帶，形成了珠三角、長三角、環(huán)渤海等幾大城市群，以這些區(qū)域的發(fā)展帶動了全國經濟的整體發(fā)展，但是也出現(xiàn)了區(qū)域與全國、區(qū)域內部之間的不協(xié)調問題，各地區(qū)、各城市受到地方利益、短期效益和政績等諸多因素影響，盲目上馬一些大項目或者違規(guī)項目，出現(xiàn)重復建設、產能過剩、資源浪費和環(huán)境破壞等問題，需要通過國土規(guī)劃從宏觀上加以約束和調控。與此同時，從規(guī)劃的角度講，要健全完善規(guī)劃體系，處理好國土規(guī)劃與專項規(guī)劃、國土規(guī)劃與經濟發(fā)展規(guī)劃之間的關系。目前我國的規(guī)劃有很多種類型，包括國民經濟和社會發(fā)展總體綱要、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃、能源規(guī)劃等等。而各種各樣的規(guī)劃常常發(fā)生重疊與交叉，相互之間缺少一個相互協(xié)調的紐帶，缺少可以進行平衡調整的依據。國土規(guī)劃是以全部國土資源及其空間為客體，從宏觀上、空間上總體布局人類活動主體的經濟活動，從主、客體關系來看，國土規(guī)劃顯然是聯(lián)系國土資源與經濟社會活動的最直接紐帶，是對資源開發(fā)戰(zhàn)略與經濟發(fā)展戰(zhàn)略最高層次的布局，從可持續(xù)發(fā)展的角度講，各類單項規(guī)劃或者產業(yè)規(guī)劃均應在國土規(guī)劃的框架下進行，服從國土規(guī)劃的布局。(原載《中國國土資源報》2010年10月1日，《走進大課堂》欄目，主講人張彥英、樊笑英)
備注：數(shù)據僅供參考，不作為投資依據。