破解熱點(diǎn)城市供地難題 鄭州版地票制度可否借鑒?

土地市場(chǎng)釀變

近期，土地政策迎來(lái)諸多變化。繼重慶、成都之后，鄭州版“地票”交易制度出臺(tái)。在很多土地研究者看來(lái)，地票的試驗(yàn)為農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村宅基地開(kāi)辟了一個(gè)制度通道，也為破解我國(guó)的“土地困局”提供了一條路徑。此外，溫州20年期住房土地使用權(quán)到期問(wèn)題也迎來(lái)“兩不一正常”的過(guò)渡方案。但是，對(duì)于擁有50年、70年房屋產(chǎn)權(quán)的各地民眾來(lái)說(shuō)，續(xù)期仍需立法定心丸。

一線城市及熱點(diǎn)二線城市房?jī)r(jià)高漲的背后，土地供應(yīng)不足是個(gè)長(zhǎng)期存在的瓶頸。

由于年度供地指標(biāo)的存在，以及土地招拍掛制度的“價(jià)高者得”的模式，土地出讓金成為很多城市收入的主要來(lái)源，地方政府往往有動(dòng)力去推高地價(jià)，以增加收入；而隨著城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的增大，很多大城市如深圳等已經(jīng)很少有新增用地，舊改等存量土地供應(yīng)成為主流，但又面臨拆遷成本高、時(shí)間跨度長(zhǎng)的問(wèn)題。

如何破解城市尤其是熱點(diǎn)城市的土地供應(yīng)難題？城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)是否可調(diào)節(jié)？鄭州版的復(fù)墾券、重慶版的地票都已經(jīng)開(kāi)始了這方面的試驗(yàn)。

也許未來(lái)，增加多元化的土地出讓主體將是趨勢(shì)。

鄭州復(fù)墾券爭(zhēng)議

12月20日，河南鄭州舉行首批宅基地A類復(fù)墾券拍賣會(huì)，共有244位競(jìng)拍人參與，其中絕大部分為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)。

此次拍賣會(huì)源于鄭州國(guó)土局的新規(guī)，即從2017年1月15日起，在鄭州市內(nèi)五區(qū)、鄭東新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)范圍內(nèi)，土地競(jìng)拍人必須提前購(gòu)買與土地同等新增面積的復(fù)墾券，才能參與土地競(jìng)買。

所謂復(fù)墾券，是類似于重慶地票的模式，貧困地區(qū)騰退的農(nóng)村宅基地在扣除自身安置用地后節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)。

鄭州版的除了扶貧搬遷的A類復(fù)墾券，還有B類復(fù)墾券，主要針對(duì)其他農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地（非貧困搬遷），重點(diǎn)解決城中村改造領(lǐng)域資金、用地等難題。

按照河南省4個(gè)部門下發(fā)的文件，復(fù)墾券收益一半用于農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地搬遷安置，另一半用于搬遷后復(fù)墾費(fèi)用支出。

易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示，宅基地“復(fù)墾券”的公開(kāi)交易，實(shí)際上是為了更好地落實(shí)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，通過(guò)此類準(zhǔn)入模式，能夠更加有效地促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地開(kāi)發(fā)，使得各類閑置零散的土地，通過(guò)整理和交易，提高土地利用率，鼓勵(lì)更多資金進(jìn)入到農(nóng)村土地市場(chǎng)，促進(jìn)部分土地運(yùn)營(yíng)企業(yè)的投資積極性。

通過(guò)復(fù)墾券的流通，能夠平衡城市土地交易的冷熱程度。持券入場(chǎng)相當(dāng)于給招拍掛市場(chǎng)增加了一道防火墻，能夠防范此前“資金寬裕就可隨意拿地王”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

一位鄭州本地開(kāi)發(fā)商人士認(rèn)為，復(fù)墾券的推出，一定程度上解決了鄭州未來(lái)城市發(fā)展土地掣肘，通過(guò)復(fù)墾券省內(nèi)自由交易，鄭州可以納入河南省其他市縣增減掛鉤用地指標(biāo)，一定程度保障了鄭州的建設(shè)用地供應(yīng)量。

此外，復(fù)墾券一定程度上解決了城中村改造的資金來(lái)源難題，近期鄭州發(fā)生的k2地產(chǎn)搶地和鄭州本地開(kāi)發(fā)商“維權(quán)”等事件，根源就是城中村資金來(lái)源問(wèn)題。

但中原地產(chǎn)首席分析師張大偉指出，鄭州的土地市場(chǎng)分為兩類，一類是正常土地招拍掛，另一類是普通城中村改造項(xiàng)目土地，并不是所有鄭州的土地都需要復(fù)墾券，只在異地扶貧與舊城改造上有復(fù)墾券要求。

張大偉說(shuō)，鄭州復(fù)墾券意在解決舊城改造問(wèn)題。在過(guò)去幾年，由于政府力量有限，在舊城與棚戶改造中多借助于企業(yè)的力量，這些企業(yè)付出的成本在招拍掛中不能以金額體現(xiàn)出來(lái)。如果是通過(guò)規(guī)范化的招標(biāo)流程，這些企業(yè)很可能是拿不到地的，讓這些企業(yè)跟其他企業(yè)同樣參與招拍掛是不公平的。

但是由于國(guó)家規(guī)定土地入市必須招拍掛，所以地方政府設(shè)計(jì)復(fù)墾券是為了解決這個(gè)問(wèn)題。雖然這對(duì)舊城改造難度大的地方的土地出讓有借鑒意義，但這并不是主流，而是為了解決歷史遺留問(wèn)題的臨時(shí)性做法，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，它甚至?xí)L(zhǎng)土地收入的灰色部分。

重慶的“地票模式”

外界普遍將鄭州推行的復(fù)墾券看作是重慶“地票模式”的復(fù)制，張大偉認(rèn)為，河南鄭州推行的復(fù)墾券和重慶的“地票”不一樣，鄭州的復(fù)墾券是為了將土地出讓給過(guò)去參與了舊城改造的企業(yè)，而重慶的“地票模式”有土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)。

2008年，作為國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合試驗(yàn)區(qū)的重慶啟動(dòng)地票制交易試點(diǎn)改革，在“增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡”的原則下，將農(nóng)村閑置集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，增加耕地?cái)?shù)量，再把增加的耕地?cái)?shù)量置換成為城市建設(shè)用地指標(biāo)。

從此，農(nóng)村宅基地可以化身成為城市建設(shè)用地指標(biāo)“入場(chǎng)券”，成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的催化劑。

但推行至今，重慶的地票制度也一直存在爭(zhēng)議，北京一名不愿透露姓名的土地研究專家對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，正常的土地價(jià)格是從市中心到郊區(qū)再到偏遠(yuǎn)地區(qū)遞減的，通過(guò)類似于“地票”這樣的操作方式，可能導(dǎo)致宅基地價(jià)格畸形；甚至可能產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，即農(nóng)村的人搶指標(biāo)出售宅基地，再去其他地方買賣宅基地，實(shí)際上農(nóng)民的尋租行為會(huì)開(kāi)拓更多新的宅基地。從個(gè)別具體的項(xiàng)目上看，表面上是在保護(hù)某一塊耕地，但實(shí)際上對(duì)整個(gè)耕地的保護(hù)沒(méi)有好處。

上述專家認(rèn)為，推進(jìn)城市化應(yīng)當(dāng)是給大家提供均等發(fā)展的機(jī)會(huì)，而不是將資源掌握在少數(shù)人手中拿去拍賣，因此該制度難以全部推開(kāi)實(shí)行。

破解供地的試驗(yàn)

實(shí)際上，不管是鄭州版的復(fù)墾券，還是重慶版的地票，其均可看作是破解城市建設(shè)用地指標(biāo)的試驗(yàn)，在一線城市及熱點(diǎn)城市，供地指標(biāo)往往極不夠用，土地市場(chǎng)“僧多粥少”，地塊一推出便產(chǎn)生高價(jià)地。

而地票的試驗(yàn)，在很多土地研究者看來(lái)，它為農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村宅基地開(kāi)辟了一個(gè)制度通道，也為破解我國(guó)的“土地困局”提供了一條路徑。

法律屆人士指出，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地比較模糊的產(chǎn)權(quán)狀況，這一試驗(yàn)也進(jìn)行了確權(quán)：土地所有權(quán)歸集體，將土地使用權(quán)視為一種用益物權(quán)歸農(nóng)民，所有權(quán)與使用權(quán)按比例獲得各自收益；耕地復(fù)墾驗(yàn)收合格票據(jù)化形成的地票，交由政府設(shè)立的土地交易所組織市場(chǎng)交易，把農(nóng)村閑置建設(shè)用地通過(guò)指標(biāo)的形式，跨界轉(zhuǎn)移到利用水平較高的城市區(qū)域，使“不動(dòng)產(chǎn)”變成了一種“虛擬動(dòng)產(chǎn)”，用市場(chǎng)之手把城鄉(xiāng)之間連了起來(lái)，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

某種程度上，這也可以理解為分配制度的變革。

嚴(yán)躍進(jìn)則表示，對(duì)于土地供應(yīng)制度來(lái)說(shuō)，鄭州復(fù)墾券是一種創(chuàng)新，后續(xù)應(yīng)該不斷有新的供應(yīng)方式出現(xiàn)；土地供應(yīng)制度的變革是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，應(yīng)該允許類似鄭州等用地相對(duì)緊張的熱點(diǎn)城市先試點(diǎn)，進(jìn)行改革。

而對(duì)市場(chǎng)中的開(kāi)發(fā)商而言，復(fù)墾券、地票等試驗(yàn)，是供地主體多元化的表現(xiàn)，他們也因此有了更多選擇。

任萬(wàn)順本文來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：張曉玲石鈺責(zé)任編輯：任萬(wàn)順_NF5229

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。