關(guān)于PPP立法的若干建議

近期，2018第四屆中國(guó)PPP融資論壇、第三屆中國(guó)PPP論壇相繼成功舉辦，兩論壇均強(qiáng)調(diào)正在配合司法部積極推進(jìn)PPP立法。

2018年8月，國(guó)辦發(fā)〔2018〕79號(hào)文明確要求由司法部、發(fā)展改革委、財(cái)政部負(fù)責(zé)，在2018年年底前制定出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》。

筆者擬結(jié)合PPP長(zhǎng)期的實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP立法提出以下建議，供行業(yè)主管部門(mén)和從業(yè)人員參考。

規(guī)定“PPP爭(zhēng)端解決途徑”

根據(jù)政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、行政訴訟法、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》等法律法規(guī)的規(guī)定，PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端的解決途徑有四：(1)雙方協(xié)商解決;(2)共同聘請(qǐng)專(zhuān)家或第三方調(diào)解解決;(3)民事訴訟;(4)行政復(fù)議或行政訴訟。

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014年版)》《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》明確：合同雙方可選擇申請(qǐng)仲裁，但由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同多部門(mén)共同出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》則刪除了仲裁解決條款，僅保留了行政復(fù)議或者行政訴訟的糾紛解決路徑。

2017年7月中旬，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)發(fā)布，明確合作項(xiàng)目爭(zhēng)議可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。

建議本次PPP立法明確PPP項(xiàng)目的可仲裁性，對(duì)行政訴訟法司法解釋生效后有關(guān)PPP爭(zhēng)端是否統(tǒng)屬于行政訴訟、PPP項(xiàng)目可否仲裁的爭(zhēng)議作出規(guī)定。

“資格預(yù)審”作為PPP項(xiàng)目采購(gòu)的必經(jīng)程序

PPP項(xiàng)目涉及公共利益與公共安全，且往往投資金額巨大，先行資格預(yù)審、再行采購(gòu)評(píng)審，有利于規(guī)范采購(gòu)程序，擇優(yōu)選擇社會(huì)投資人。

我國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例規(guī)定采購(gòu)人可以進(jìn)行資格預(yù)審，而財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)要求PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審，上位法任意性規(guī)范和下位法強(qiáng)制性規(guī)范的不一致，容易造成實(shí)操中的混亂。

筆者在本輪PPP項(xiàng)目整改過(guò)程中注意到，很多采購(gòu)階段采用“資格后審”被列入整改名單的項(xiàng)目，目前卻已進(jìn)入執(zhí)行階段。故建議本次PPP立法明確規(guī)定先行資格預(yù)審，再行采購(gòu)。

明確“兩標(biāo)并一標(biāo)”“三標(biāo)并一標(biāo)”的邊界條件

招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例規(guī)定已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不另行招標(biāo);財(cái)金〔2016〕90號(hào)文對(duì)此規(guī)定擴(kuò)展至“已依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本方”，可以不另行招標(biāo);發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)文則明確“擬由社會(huì)資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的，必須按照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方”。

需要指出的是，招標(biāo)投標(biāo)法第九條規(guī)定招標(biāo)項(xiàng)目按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)先履行審批手續(xù)，取得批準(zhǔn)?！豆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(七部委局30號(hào)令)第八條規(guī)定依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)具備若干條件才能進(jìn)行施工招標(biāo)。根據(jù)上述規(guī)定，可知工程項(xiàng)目招標(biāo)需要具備“初步設(shè)計(jì)及概算應(yīng)當(dāng)履行審批手續(xù)的，已經(jīng)批準(zhǔn);有招標(biāo)所需的設(shè)計(jì)圖紙及技術(shù)資料。如果PPP項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)不具備上述條件，即不能采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式。比如，園區(qū)、小鎮(zhèn)類(lèi)PPP項(xiàng)目，可能有眾多子項(xiàng)目、分批次實(shí)施的項(xiàng)目，如某子項(xiàng)目或某批次項(xiàng)目在PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，尚不符合工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法的要求，即無(wú)法實(shí)現(xiàn)該子項(xiàng)目或該批次項(xiàng)目的“兩標(biāo)并一標(biāo)”，即在具體實(shí)施時(shí)，須二次招標(biāo)。

2016年10月，財(cái)政部、發(fā)改委、原國(guó)土資源部先后發(fā)文，目標(biāo)直指“PPP+土地”一體化招標(biāo)，即三標(biāo)并一標(biāo)問(wèn)題，這也是自2004年土地管理法修正案以來(lái)，中國(guó)土地供應(yīng)機(jī)制的一大創(chuàng)新。

三標(biāo)并一標(biāo)“PPP+土地”中“土地”這一交易標(biāo)的的確定，實(shí)務(wù)中存在兩種不同的理解。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，除非國(guó)家明令禁止，不論什么性質(zhì)的土地，只要“PPP+土地一體化招標(biāo)”程序同時(shí)符合土地管理法規(guī)定的招標(biāo)流程，都可以成為“PPP+土地一體化招標(biāo)”中的“土地”;第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)土資源部辦公廳《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》的規(guī)定執(zhí)行，只有產(chǎn)業(yè)用地才能納入“PPP+土地一體化招標(biāo)”，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地不能納入在內(nèi)。筆者較贊成第二種觀點(diǎn)。

擬定實(shí)施方案應(yīng)征求多方意見(jiàn)

目前，項(xiàng)目庫(kù)中尚有部分政府閉門(mén)造車(chē)入示范庫(kù)，但社會(huì)資本無(wú)法接受實(shí)施方案中的條件而無(wú)法落地的項(xiàng)目，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)，將征求潛在社會(huì)資本方的意見(jiàn)作為一種強(qiáng)制程序后，政企雙方均聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的PPP咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)把控法律、財(cái)務(wù)、融資等風(fēng)險(xiǎn)，這種入庫(kù)但落不了地的現(xiàn)象預(yù)計(jì)會(huì)有一定程度改觀，建議明確在縣級(jí)以上人民政府批復(fù)實(shí)施方案前，開(kāi)展項(xiàng)目推介或市場(chǎng)壓力測(cè)試，向社會(huì)資本征求意見(jiàn);因PPP項(xiàng)目為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，其最終服務(wù)對(duì)象為社會(huì)公眾，國(guó)外的PPP項(xiàng)目，在前期論證過(guò)程中，一般都充分征詢(xún)了相關(guān)居民的意見(jiàn)，將公眾的合理建議采納實(shí)施方案中，因此建議明確項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)，征求的方式如開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等。

禁止“固定回報(bào)”并采取實(shí)質(zhì)性審查

盡管自2016年以來(lái)，財(cái)金〔2016〕32號(hào)文、財(cái)金〔2016〕90號(hào)文、發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文、財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文、財(cái)金〔2018〕23號(hào)文從各個(gè)方面對(duì)資本金出資要求、政府責(zé)任承擔(dān)界限進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)務(wù)中仍有地方政府為了吸引社會(huì)資本、片面追求政績(jī)，不惜以“明股實(shí)債”“長(zhǎng)期投資變短期融資”等形式違規(guī)舉債，嚴(yán)重?fù)p害了地方政府及社會(huì)公眾利益。

基于公平原則和誠(chéng)實(shí)信用原則的考量，筆者建議本次PPP立法，明文規(guī)定禁止政府承擔(dān)兜底責(zé)任，禁止“固定回報(bào)”條款。同時(shí)，出于法律靈活性和前瞻性的考量，在立法技術(shù)上建議采取概括和列舉的方式對(duì)該條款的內(nèi)涵和外延予以說(shuō)明，并規(guī)定以實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)審查PPP項(xiàng)目合同。

明確PPP再談判機(jī)制

財(cái)政部《政府與社會(huì)資本合作法(征求意見(jiàn)稿)》和國(guó)務(wù)院法制辦《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》中均規(guī)定只要雙方協(xié)商一致，便可以變更合同，涉及實(shí)質(zhì)性變更的，需經(jīng)政府批準(zhǔn)。

而我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》的通知(財(cái)庫(kù)(2014)215號(hào))明確規(guī)定招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容、不可談判的其他協(xié)議。

從嚴(yán)守契約的角度出發(fā)，應(yīng)嚴(yán)格限制項(xiàng)目合同變更。但因PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大，在具體實(shí)施過(guò)程中無(wú)法預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)因素也較多，比如，合同履行期間，外部商業(yè)環(huán)境的變化、PPP合同本身的瑕疵、不正當(dāng)報(bào)價(jià)、政府方原因?qū)е碌脑僬勁校捎谠僬勁械牟豢蓪?shí)質(zhì)變更原則，在再談判操作過(guò)程中，須將項(xiàng)目采購(gòu)中涉及的不可變更的實(shí)質(zhì)性條款作為談判的基礎(chǔ)，否則，不但可能違反不可實(shí)質(zhì)變更原則，有損政府采購(gòu)的公開(kāi)公正性，還可能引起未中標(biāo)者的投訴，甚至對(duì)PPP項(xiàng)目的公共利益造成不良影響。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。