財政和庫存倒逼糧食臨儲政策調(diào)整

2012年，在糧食總產(chǎn)量第9次連增的時候，玉米產(chǎn)量首次超過稻谷，躍居我國第1大糧食作物品種。

2015年臨儲玉米拍賣結(jié)束，共計成交玉米406萬噸；而2014~2015年度，臨儲收購玉米8328萬噸，這意味著僅玉米就凈增接近8000萬噸。

歷來中央政府均對“三農(nóng)”問題高度重視，最明顯的標志莫過于連續(xù)12年的中央一號文件關(guān)注“三農(nóng)”問題。從去年開始，“高庫存”成為了關(guān)注焦點。

業(yè)內(nèi)認為，“高庫存”的原因在于糧食深加工下游需求持續(xù)疲弱、增長乏力，國內(nèi)外糧食價格倒掛嚴重，企業(yè)為降低成本，導致進口量大幅增加，以及因為進口配額的限制而選擇進口替代品，這些原因進一步加劇了國內(nèi)供大于求的程度之外，很重要的原因在于政府多年來執(zhí)行的臨儲收購政策。

因為執(zhí)行這么多年以來，直接助漲了糧價的上漲，在扭曲國內(nèi)市場價格的同時，跟國際市場脫軌。而且由此帶來的財政和庫存“壓力山大”，尤其是伴隨進入經(jīng)濟新常態(tài)背景下的稅收增速下滑，繼續(xù)維持這一政策顯然已經(jīng)力不從心。業(yè)內(nèi)人士分析，種種現(xiàn)實都在倒逼著政策制定者不得不正視執(zhí)行政策所付出的代價，進而調(diào)整臨儲收購政策。

臨儲政策所帶來的財政效率損失

自從2008年玉米開始執(zhí)行臨儲收購政策，因為比較效益明顯且穩(wěn)定，近年來玉米種植面積逐步增加，產(chǎn)量也隨之增加。

2012年，在糧食總產(chǎn)量第9次連增的時候，玉米產(chǎn)量首次超過稻谷，躍居我國第一大糧食作物品種。

臨儲收購政策，采取不限量“敞開收購”方式。甚至為了保護農(nóng)民利益，在2014年，東北地區(qū)玉米生霉情況較為嚴重的情況，相關(guān)部門將生霉粒含量的標準從2%放寬到5%。對于2%至5%之間的這部分玉米，官方“要求單獨收購、單獨存放，及時烘干降水，加強糧情監(jiān)測，防止生霉情況加劇”。這一舉措被主管部門稱為“為最大限度減少農(nóng)民損失，切實保護農(nóng)民利益和種糧積極性，同時合理利用糧食資源。”

那么拍賣的情況如何呢？經(jīng)濟進入新常態(tài)之后，經(jīng)濟增速下滑需求疲軟，對玉米的下游產(chǎn)品需求也在下滑，進而傳導到臨儲玉米拍賣成交量積極性不高，流拍情況并不少見。當然，拍賣冷清的直接原因是拍賣價格高，鮮有企業(yè)愿意接盤。

據(jù)上海匯易咨詢股份有限公司提供的數(shù)據(jù)，2015年4月9日開始，政府相繼拍賣進口臨儲玉米、南方移庫臨儲玉米和東北臨儲玉米，到10月30日臨儲玉米拍賣結(jié)束，共計成交玉米406萬噸。但是2014-2015年度，臨儲收購玉米8328萬噸，也就意味著僅玉米這一種類就凈增接近8000萬噸。

托市收購和臨儲收購政策執(zhí)行這么多年以來，直接助推了糧價的上漲，在扭曲國內(nèi)市場價格的同時，跟國際市場脫軌。而且由此帶來的財政和庫存“壓力山大”，尤其是伴隨進入經(jīng)濟新常態(tài)背景下的稅收增速下滑，繼續(xù)維持這一政策顯然已經(jīng)力不從心。業(yè)內(nèi)人士由此分析，種種現(xiàn)實都在倒逼著政策制定者不得不正視執(zhí)行政策所付出的代價，進而調(diào)整臨儲收購政策。

不過，不論是官方領(lǐng)導，還是行業(yè)老總，均持保守態(tài)度。

吉林省糧食局局長韓福春稱這一政策是“底線思維”，認為這能夠保證農(nóng)民的種植成果可以賣得出，確保收益，而且政策的落實調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性和地方抓糧的積極性。

相關(guān)人員表示，國有糧食企業(yè)、各級地方糧食局是不希望取消臨儲政策，也不希望降低臨儲收購價格的。

肖非也認為，“政策初衷是好的，這是國家從糧食安全、保護農(nóng)民利益角度考慮的。”

事實上，這一“平衡術(shù)”，可以簡單歸納為，中央拿出財政預算，并委托地方進行臨儲收購并代為保管，解決農(nóng)民售賣難的問題，從而調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，這可以被視為對農(nóng)民的補貼。然而臨儲玉米的拍賣價超出加工企業(yè)的可接受能力，為了緩解高庫存所帶來的倉容壓力需要去庫存，地方政府配合中央，拿出一部分財政補貼深加工企業(yè)，緩解其出現(xiàn)階段性的停、減產(chǎn)情況。

換句話說，初衷本是為了保護農(nóng)民利益的臨儲收購政策，需要中央財政補貼。但是為了理順市場和去庫存，需要地方財政予以深加工企業(yè)加以投入配套資金。

但問題是，為什么不將這雙份財政直接用于補貼農(nóng)民收入，而是采用扭曲市場的方式來提高糧食價格然后再用財政補貼深加工企業(yè)熨平差價呢？

對此，有地方主管領(lǐng)導稱，采取臨儲政策，保證了農(nóng)民的種植效益，同時也是政治賬，讓農(nóng)民脫貧實現(xiàn)小康，糧食價格高，得“邁過這道坎”，這個錢既然已經(jīng)補給了農(nóng)民，那么去庫存的時候就不要考慮這個價格了。這意味著，在面對國內(nèi)外糧價倒掛的局面時，為了前期的政治賬，后期還要繼續(xù)補貼來實現(xiàn)去庫存。

臨儲收購政策亟待完善

去年9月，玉米臨儲收購價格下調(diào)以來，說明政策制定者已經(jīng)對此有所認識，正著手進行改革。十三五規(guī)劃建議稿也提到“改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收儲制度”。

這些動向意味著，在下一個五年規(guī)劃乃至更長的時間中，臨時收儲制度仍要不斷“完善”。去年12月末召開的中央農(nóng)村工作會議也提到，“要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲政策，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革提供動力。

針對《第一財經(jīng)日報》提問“將來是否會廢除臨儲收購政策”，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任陳錫文曾回應稱，那要看時間。“至少現(xiàn)在還沒有說廢除，即使將來不再執(zhí)行，也一定會考慮兼顧兩方面的利益，即如何發(fā)揮市場機制的作用，使得價格貼近市場，讓市場發(fā)揮作用，同時還要考慮保全農(nóng)民的利益。”他說。

陳錫文認為，現(xiàn)在不論是最低價，還是臨儲價，一定程度上都是把價格和補貼合在一起。未來走勢是“價補”分開，價格的形成機制是貼近市場，注意保護農(nóng)民的合理的利益。把改革和補貼分開之后就可以激活市場，農(nóng)民按市場價賣糧，經(jīng)營主體按市場價收糧，這樣就把糧食市場搞活了。如果市價過低，政府要采取適當?shù)恼?，直接補貼農(nóng)民，但是和價格分開。

上海匯易咨詢股份有限公司董事長、首席分析師李強認為，政策制定的初衷是保障農(nóng)民收入，但是托市收購和臨儲收購政策使得財政對農(nóng)業(yè)的補貼大部分都用于流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，最多的需要經(jīng)歷“田間—臨時收購點—中央儲備庫—移庫運輸—用糧企業(yè)”的“四進四出”，一般也有2-3個環(huán)節(jié)，可見政策效率非常之低。他說，玉米收獲以后直接進飼料廠“一進一出”就可以直接到位，利于生產(chǎn)。關(guān)鍵是政策制定者如何利用市場利益進行引導。

他建議借鑒美國等國家經(jīng)驗，經(jīng)過最高立法程序，授權(quán)政府有關(guān)部門通過甄別的若干商業(yè)保險機構(gòu)，針對農(nóng)民種植(養(yǎng)殖)農(nóng)產(chǎn)品風險大的特點，實施價格損失保險(PLC)或農(nóng)業(yè)風險保障計劃(ARC)。農(nóng)民可選擇相應抗風險制度，政府可用少得多的錢實現(xiàn)保護農(nóng)民利益的初衷。

“只不過就目前我國農(nóng)民收入保護的法律與政策體系來說，尚處在發(fā)展的初級階段，還有很大的成長空間和很長的路要走。”李強說。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。