基礎(chǔ)設(shè)施PPP準(zhǔn)入問(wèn)題亂象 危害及應(yīng)對(duì)策略

在當(dāng)前的PPP市場(chǎng)上，以及PPP以外的其他基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)上，充斥著各類(lèi)投資沖動(dòng)。一個(gè)財(cái)政收入只有幾個(gè)億的縣級(jí)政府，動(dòng)輒推出上百億的PPP項(xiàng)目，而看PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，投融資結(jié)構(gòu)部分政府一分錢(qián)不出，占干股10%-20%，儼然將PPP模式當(dāng)成了“人傻，錢(qián)多，速來(lái)”的空手套白狼模式。而PPP項(xiàng)目不可避免地涉及到政府支付責(zé)任。因此，與政府信用和私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)密切相關(guān)的PPP項(xiàng)目和和基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，由于GDP導(dǎo)向和地方政府投資沖動(dòng)，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要從體制機(jī)制上入手，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。

核心觀(guān)點(diǎn)：

1、量力而行、量入為出的政府和項(xiàng)目，才是優(yōu)質(zhì)客戶(hù)(政府)、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，不顧財(cái)政承受能力推出的基礎(chǔ)設(shè)施、PPP項(xiàng)目，再好的政府、再好的項(xiàng)目也存在風(fēng)險(xiǎn);

2、基礎(chǔ)設(shè)施和PPP項(xiàng)目的推出順序，對(duì)項(xiàng)目能否順利落地和融資，對(duì)能否有效利用財(cái)政資金，把錢(qián)花在刀刃上，有至關(guān)重要的影響。不能放任地方政府盲目推出“面子工程”，迅速占據(jù)了有限的政府財(cái)力資源，而推出在后的民生工程卻“無(wú)米下鍋”。

3、無(wú)論是PPP，還是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，亦或是其他政府建設(shè)融資方式，只要需要占用政府財(cái)力資源(一般性公共預(yù)算支出、政府性基金支出)，就應(yīng)該納入統(tǒng)一監(jiān)管。

一、存在的問(wèn)題

本文想要探討的，是以各種模式(包括但不限于PPP、公建公營(yíng)、政府平臺(tái)公司融資代建、BT、政府購(gòu)買(mǎi)等)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的準(zhǔn)入問(wèn)題，也即是地方政府投資沖動(dòng)的問(wèn)題。

可能有讀者會(huì)問(wèn)：項(xiàng)目準(zhǔn)入問(wèn)題與PPP投融資有關(guān)嗎？這個(gè)問(wèn)題需要探討嗎？

我們先看一個(gè)簡(jiǎn)單的例子。

有一國(guó)有企業(yè)職員，30歲，在某省會(huì)城市工作，月收入2萬(wàn)，準(zhǔn)備買(mǎi)一120平米的房子，單價(jià)1萬(wàn)/平米，總價(jià)120萬(wàn)。該職員首付36萬(wàn)，向銀行申請(qǐng)按揭貸款84萬(wàn)。銀行考察了其信用狀況及收入水平，以及其年齡和職業(yè)發(fā)展前景，認(rèn)為其屬于“優(yōu)質(zhì)客戶(hù)”，同意給予其84萬(wàn)貸款，并享受基準(zhǔn)利率。

同樣是這個(gè)職員，看上某高端別墅社區(qū)的獨(dú)棟別墅，400平米，單價(jià)4萬(wàn)/平米，總價(jià)1600萬(wàn)。該職員將自己積蓄100萬(wàn)，父母資助的100萬(wàn)，以及向同事、親戚借來(lái)的120萬(wàn)作為首付，向銀行申請(qǐng)按揭貸款1280萬(wàn)。銀行考察了其信用狀況及收入水平，認(rèn)為以該職員目前的收入和職業(yè)發(fā)展前景來(lái)看，暫無(wú)法支持1280萬(wàn)的本金和利息，屬于“風(fēng)險(xiǎn)客戶(hù)”，不同意為其提供貸款。

這個(gè)例子說(shuō)明了一個(gè)道理：同樣一個(gè)客戶(hù)(政府)，量力而行、量入為出的投資，在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)，即為“優(yōu)質(zhì)客戶(hù)(政府)”，其運(yùn)作的項(xiàng)目也為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目;相反，盲目投資、超出自己承受能力的投資，其就變成了“風(fēng)險(xiǎn)客戶(hù)”，其運(yùn)作的項(xiàng)目也成了風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。

在當(dāng)前的PPP市場(chǎng)上，以及PPP以外的其他基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)上，充斥著各類(lèi)投資沖動(dòng)。一個(gè)財(cái)政收入只有幾個(gè)億的縣級(jí)政府，動(dòng)輒推出上百億的PPP項(xiàng)目，“國(guó)際物流園區(qū)”、“特色文體旅游中心”，各種高大上的項(xiàng)目名稱(chēng)層出不窮，投資規(guī)模小于10億的都不好意思拿上臺(tái)面。再一看PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，投融資結(jié)構(gòu)部分政府一分錢(qián)不出，占干股10%-20%，還要求有一票否決權(quán)，儼然將PPP模式當(dāng)成了“人傻，錢(qián)多，速來(lái)”的空手套白狼模式。

由于GDP目標(biāo)導(dǎo)向，地方政府的投資沖動(dòng)不可避免。但在過(guò)去的BOT模式中，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要是使用者付費(fèi)，政府很少為項(xiàng)目進(jìn)行“可行性缺口補(bǔ)助”，這樣的項(xiàng)目更加市場(chǎng)化，能否投資主要看項(xiàng)目本身的市場(chǎng)前景、現(xiàn)金流的穩(wěn)定性、可預(yù)測(cè)性。筆者在銀行工作期間，參與或見(jiàn)證的這類(lèi)項(xiàng)目的融資成功率通常只有20%-30%，融資成功率不高也反過(guò)來(lái)使得政府推出該類(lèi)項(xiàng)目、工程企業(yè)參與該類(lèi)項(xiàng)目比較謹(jǐn)慎。進(jìn)入PPP時(shí)代，剩余的70%-80%的項(xiàng)目大都變成了“可行性缺口補(bǔ)助”項(xiàng)目，只要政府財(cái)力尚可，基于對(duì)政府信用的信任，這些項(xiàng)目都成了“香饃饃”，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)趨之若鶩。地方政府也逐漸嘗到了甜頭，把更多的沒(méi)有現(xiàn)金流，或現(xiàn)金流很少的項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，享受著PPP投資拉動(dòng)GDP，增添政績(jī)帶來(lái)的亢奮。

目前，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目占據(jù)了PPP市場(chǎng)上絕大多數(shù)的比例。這些項(xiàng)目不可避免地涉及到政府支付責(zé)任。事實(shí)上，盡管PPP項(xiàng)目中的政府支付責(zé)任是否屬于政府債務(wù)尚存在爭(zhēng)議，但政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目政府對(duì)項(xiàng)目公司的支付義務(wù)，會(huì)加大政府的財(cái)政支出壓力，這一點(diǎn)毋庸置疑。這些PPP項(xiàng)目在短期內(nèi)看似政府不需要支出太多，政府占了便宜，但精明的社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)“無(wú)利不起早”，如果項(xiàng)目收益不能來(lái)源于市場(chǎng)，就必然來(lái)源于政府，長(zhǎng)期來(lái)看，政府的付費(fèi)責(zé)任一點(diǎn)都不能免除(盡管有些項(xiàng)目是按可用性付費(fèi)或按績(jī)效付費(fèi)，但一般都會(huì)有保底付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn))。若項(xiàng)目沒(méi)有或幾乎沒(méi)有運(yùn)營(yíng)、管理內(nèi)容，這類(lèi)項(xiàng)目無(wú)異于“拉長(zhǎng)版BT”，對(duì)政府來(lái)講也可以看成是政府的變相舉債行為。

對(duì)于這一問(wèn)題，可能會(huì)有兩個(gè)誤區(qū)：

第一，認(rèn)為無(wú)論地方政府推出多少PPP項(xiàng)目，都有財(cái)政承受能力評(píng)估作為保障，都有“一般性財(cái)政支出10%”作為“天花板”，政府債務(wù)不會(huì)大幅擴(kuò)大。其實(shí)“財(cái)政承受能力評(píng)估”并非萬(wàn)能保險(xiǎn)，一些地方政府為了能夠上更多的PPP項(xiàng)目，人為放大財(cái)政承受能力，例如將應(yīng)納入本級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任納入本地區(qū)財(cái)政，用上級(jí)財(cái)政支出為本級(jí)項(xiàng)目支出責(zé)任進(jìn)行財(cái)政承受能力測(cè)算(未征得上級(jí)財(cái)政同意)，不算或少算已經(jīng)納入財(cái)政支付責(zé)任的PPP項(xiàng)目、將政府性基金支出作為PPP項(xiàng)目收入來(lái)源，等等。此外，即使PPP項(xiàng)目有“10%”紅線(xiàn)，在PPP模式之外還有很多需要用到財(cái)政支付責(zé)任，例如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的工程項(xiàng)目(87號(hào)文之后這種支出責(zé)任大大減少，但仍然存在)、政府平臺(tái)融資代建的項(xiàng)目，等等。這些項(xiàng)目若沒(méi)有前端準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的把控，多數(shù)會(huì)成為政府的變相債務(wù)。

第二，地方政府盲目推出PPP項(xiàng)目，不需要進(jìn)行管理和規(guī)范，市場(chǎng)會(huì)自動(dòng)糾正這些問(wèn)題，超出自身承受能力的項(xiàng)目，市場(chǎng)上的投資人和金融機(jī)構(gòu)也不會(huì)輕易參與。這一認(rèn)識(shí)有兩個(gè)危害：一是市場(chǎng)上的投資人如果其交易對(duì)手也是市場(chǎng)主體，其會(huì)比較理性;但如果交易對(duì)手是政府，很多投資人會(huì)抱有幻想，認(rèn)為既然政府負(fù)有支付義務(wù)，且簽訂了相關(guān)合同，政府最終會(huì)“兜底”，尤其建設(shè)的項(xiàng)目是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，尤其是在黨中央、國(guó)務(wù)院剛剛提出加強(qiáng)政府誠(chéng)信、保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)指導(dǎo)思想的情況下。投資人認(rèn)為，政府財(cái)力是動(dòng)態(tài)的，在現(xiàn)行的體制下，地方政府再寅吃卯糧，也不會(huì)破產(chǎn);再多的債務(wù)，即使地方政府還不起，最終也會(huì)由中央政府助其化解。這樣的思想在很多投資人和金融機(jī)構(gòu)中普遍存在?；谶@種思想，有些投資人(尤其是民營(yíng)投資人)不考慮地方政府的財(cái)政承受能力，放心大膽地與政府合作。但是，現(xiàn)實(shí)往往是地方政府最終若無(wú)力償還，造成兩敗俱傷的結(jié)果：投資人中途停工，留下?tīng)€尾工程;地方政府信用喪失，成為“失信政府”。

二是即使市場(chǎng)參與者能夠識(shí)別這類(lèi)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，但由于地方政府推出項(xiàng)目有先后順序，推出在先的項(xiàng)目占用了政府的財(cái)政支付能力，使得推出在后的項(xiàng)目無(wú)法獲得社會(huì)資本投資和金融機(jī)構(gòu)融資。而推出在先的項(xiàng)目，很多不是國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)項(xiàng)目，是一些面子工程和形象工程項(xiàng)目，甚至是地方政府的奢侈工程(如某些地方政府以建“文化中心”、“體育公園”的名義建設(shè)政府辦公大樓、高爾夫球場(chǎng))，而推出在后的環(huán)保、水利等國(guó)計(jì)民生工程，卻因財(cái)政支付責(zé)任已突破“10%紅線(xiàn)”，政府支付能力不足而無(wú)法推行。如果不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)入審核，這一問(wèn)題無(wú)法避免。事實(shí)上，在PPP的基本制度——國(guó)家發(fā)改委2014年頒行的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))》中，這一思想已有所體現(xiàn)：“2724號(hào)文”在“操作模式選擇”部分，對(duì)“非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”提出了“要合理確定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益”的具體要求。

二、對(duì)策與建議

在黨中央、國(guó)務(wù)院提出“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)”、“依法保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)”，“決不能‘新官不理舊賬’”的今天，對(duì)于與政府信用和私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)密切相關(guān)的PPP項(xiàng)目和和基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，由于GDP導(dǎo)向和地方政府投資沖動(dòng)，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要從體制機(jī)制上入手，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。

筆者建議，相關(guān)政策制定部門(mén)應(yīng)建章立制，至少在三個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目予以準(zhǔn)入規(guī)范：

1.一視同仁。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，無(wú)論采取何種模式，只要涉及到政府支付義務(wù)(包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的工程項(xiàng)目)，都按“政府資本性支出”統(tǒng)籌規(guī)范，都納入一定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，確保政府債務(wù)、政府支付責(zé)任可測(cè)、可控。

2.總量控制。對(duì)于擬投資建設(shè)的回報(bào)方式為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)地方財(cái)政收入、財(cái)政支出等財(cái)力指標(biāo)，設(shè)定政府支付責(zé)任的總量控制紅線(xiàn)(例如PPP為“10%”，其他非PPP為“10%”)，引導(dǎo)地方政府在總量控制范圍內(nèi)發(fā)起PPP項(xiàng)目，以及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

3.先后順序。地方政府推出的政府負(fù)有支付義務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)有先后順序，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的、為最廣大人民群眾受益的項(xiàng)目必須優(yōu)先推出，必須確保支付;對(duì)于“文化中心”、“體育中心”、“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”等項(xiàng)目，要嚴(yán)格評(píng)估其必要性，嚴(yán)格審核和控制其建設(shè)內(nèi)容、總投規(guī)模，確需建設(shè)的，內(nèi)容和規(guī)模合理的，予以核準(zhǔn);對(duì)于盲目建設(shè)的形象工程、面子工程、奢侈工程，應(yīng)不予核準(zhǔn)。

這些標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行、監(jiān)督、核準(zhǔn)工作，應(yīng)由高于項(xiàng)目實(shí)施所在地方政府的機(jī)構(gòu)或部門(mén)獨(dú)立行使，且應(yīng)確保這些工作不受地方政府的干涉。

有人可能會(huì)提出質(zhì)疑：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如果設(shè)置前端準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，與“放、管、服”(簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù))的精神不符。事實(shí)上，李克強(qiáng)總理提出的“把能取消的前置審批項(xiàng)目盡量取消，“能給市場(chǎng)做的要盡量還給市場(chǎng)”，是有一個(gè)前提，即“在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下”。因此，對(duì)于完全市場(chǎng)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，即使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，不需要設(shè)置前端準(zhǔn)入;但對(duì)于涉及到政府支付義務(wù)的項(xiàng)目，設(shè)置前端準(zhǔn)入，即是“加強(qiáng)監(jiān)管的前提”，其精神實(shí)質(zhì)是對(duì)于不同類(lèi)型的項(xiàng)目，要做到分類(lèi)實(shí)施，有收有放。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。